The term "governance" is a very versatile one. It is used in connection with several contemporary social sciences, especially economics and political science. It corresponds to the post-modern form of economic and political organisations.

According to the political scientist Roderick Rhodes, the concept of governance is currently used in contemporary social sciences with at least six different meanings: the minimal State, corporate governance, new public management, good governance, social-cybernetic systems and self-organised networks.

The European Commission established its own concept of governance in the White Paper on European Governance, published in 2001, in which the term "European governance" refers to the rules, processes and behaviour that affect the way in which powers are exercised at European level, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence. These five "principles of good governance" reinforce democratic legitimacy subsidiarity and proportionality.

The White Paper extends the perspective beyond Europe and provides input to the debate on global governance. It supports the idea that the Union should seek to apply the principles of good governance to its global responsibilities and endeavour to boost the effectiveness and enforcement powers of the international institutions.

How the conception of European governance, which tends to promote an efficient system of governance based on democratic legitimacy, could be applied to the liberal world governance?

Consequently, we will first analyse the European conception of governance, through both commission’s reports and researches about the assessment of European governance.

Furthermore, we will underscore the interactions between European Governance and world governance more especially within the IMF and WTO.

I- The conception of European governance

A/ The European governance according to the European Commission

1- The White paper on European governance (Text 1)

Source analyse:

The White paper on European governance was adopted by the European Commission the 25^th of July 2001. It contains a series of recommendations on how to enhance democracy in Europe and boost the legitimacy of the institutions. The aim is to modernise European public action in order to increase the accountability of European executive bodies to the elected assemblies and open up the Union's decision-making procedures to allow citizens to participate in making decisions which concern them.

The Commission identified the reform of European governance as one of its four strategic objectives in early 2000. Indeed the Prodi Commission, when it took office, set itself four strategic objectives: to promote new forms of European governance; to stabilise Europe and give it a stronger voice in the world; to draw up a new economic and social agenda; and to promote a better quality of life.

The European Commission established its own concept of governance in the White paper on European governance, in which the term "European governance" refers to the rules, processes and behaviour that affect the way in which powers are exercised at European level, particularly as regards openness, participation, accountability, effectiveness and coherence. These five "principles of good governance" reinforce those of subsidiarity and proportionality.

The White Paper is about the way in which the Union uses the powers given to it by its citizens.

Summary

Today, political leaders throughout Europe are facing a real paradox. On the one hand,

Europeans want them to find solutions to the major problems confronting our societies. On the other hand, people increasingly distrust institutions and politics or are simply not interested in them.

The problem is acknowledged by national parliaments and governments alike. It is particularly acute at the level of the European Union. Many people are losing confidence in a poorly understood and complex system to deliver the policies that they want. The Union is often seen as remote and at the same time too intrusive.

Yet people also expect the Union to take the lead in seizing the opportunities of globalisation for economic and human development, and in responding to environmental challenges, unemployment, concerns over food safety, crime and regional conflicts. They expect the Union to act as visibly as national governments.

The White Paper on European Governance concerns the way in which the Union uses the powers given by its citizens: it proposes opening up the policy-making process to get more people and organisations involved in shaping and delivering EU policy. It promotes greater openness, accountability and responsibility for all those involved.

The Commission cannot make these changes on its own, nor should this White Paper be seen as a magic cure for everything. Introducing change requires effort from all the other Institutions, central government, regions, cities, and civil society in the current and future Member States. The White Paper is primarily addressed to them.

PROPOSALS FOR CHANGE

The Union must renew the Community method by following a less top-down approach and complementing its policy tools more effectively with non-legislative instruments.

Better involvement and more openness

No matter how EU policy is prepared and adopted, the way this is done must be more open and easier to follow and understand.

Therefore the Commission will provide up-to-date, on-line information on preparation of policy through all stages of decision-making.

Moreover the Commission will establish a more systematic dialogue with representatives of regional and local governments through national and Europe an associations at an early stage in shaping policy.

It will bring greater flexibility into how Community legislation can be implemented in a way which takes account of regional and local conditions.

The Commission will also establish and publish minimum standards for consultation on EU policy.

What is more the Commission will establish partnership arrangements going beyond the minimum standards in selected areas committing the Commission to additional consultation in return for more guarantees of the openness and representativity of the organisations consulted.

Better policies, regulation and delivery

To improve the quality of its policies, the Union must first assess whether action is needed and, if it is, whether it should be at Union level. Where Union action is required, it should consider the combination of different policy tools.

When legislating, the Union needs to find ways of speeding up the legislative process. It must find the right mix between imposing a uniform approach when and where it is needed and allowing greater flexibility in the way that rules are implemented on the ground. It must boost confidence in the way expert advice influences policy decisions.

Therefore the Commission will promote greater use of different policy tools (regulations, “framework directives”, co-regulatory mechanisms), simplify further existing EU law and encourage Member States to simplify the national rules which give effect to EU provisions.

Moreover the Commission will publish guidelines on collection and use of expert advice, so that it is clear what advice is given, where it is coming from, how it is used and what alternative views are available.

Indeed more effective enforcement of Community law is necessary not only for the sake of efficiency of the internal market but also to strengthen the credibility of the Union and its Institutions.

With this aim the Commission will establish criteria to focus its work in investigating possible breaches of Community law and will define the criteria for the creation of new regulatory agencies and the framework within which they should operate.

Global governance

The White Paper looks beyond Europe and contributes to the debate on global governance.The Union should seek to apply the principles of good governance to its global responsibilities. It should aim to boost the effectiveness and enforcement powers of international institutions.

Consequently the Commission will improve the dialogue with governmental and non-governmental actors of third countries when developing policy proposals with an international dimension. It will also propose a review of the Union’s international representation in order to allow it to speak more often with a single voice.

Refocused Institutions

The EU institutions and Member States must work together to set out an overall policy strategy. They should refocus the Union’s policies and adapt the way they work.

With this intention the Commission will reinforce attempts to ensure policy coherence and identify long-term objectives.

Moreover the Commission calls on the Council to reinforce its capacity to take decisions and cut through different sectoral interests. The Council should also establish a stronger link between EU policy and national action. By assuming its political responsibility under the Community method, the Council would free the European Council to establish and follow more long-term strategic orientations.

Indeed the Council and the European Parliament should focus more on defining the essential elements of policy and controlling the way in which those policies are executed.

At last the Parliament should enhance its role in feeding into the political debate the views of its electors.

Summary in french

Les dirigeants politiques de toute l'Europe sont aujourd'hui confrontés à un véritable paradoxe. D'une part, les citoyens européens attendent d'eux qu'ils apportent des solutions aux grands problèmes de nos sociétés. D'autre part, ces mêmes citoyens ont de moins en moins confiance dans les institutions et la politique, ou tout simplement s'en désintéressent.

Ce problème est reconnu par les parlements et les gouvernements nationaux. Il est particulièrement aigu au niveau de l'Union européenne (UE). Nombreux sont ceux qui, face à un système complexe dont ils ne comprennent guère le fonctionnement, lui font de moins en moins confiance pour mener à bien les politiques qu'ils souhaitent. L'UE est souvent considérée à la fois comme trop éloignée et trop envahissante.

Dans le même temps, les gens attendent cependant aussi de l'Union qu'elle soit en première ligne pour saisir les possibilités de développement économique et humain offertes par la mondialisation et pour répondre aux défis de l'environnement et du chômage, aux interrogations sur la sécurité alimentaire, la criminalité et les conflits régionaux.

Le Livre blanc sur la gouvernance européenne porte sur la manière dont l'Union utilise les pouvoirs qui lui sont conférés par ses citoyens : il propose d'ouvrir davantage le processus d'élaboration des politiques de l'UE, afin d'assurer une participation plus large des citoyens et des organisations à leur conception et à leur application. Il encourage une plus grande ouverture et la responsabilisation accrue de tous les participants.

La Commission ne peut réaliser tous ces changements à elle seule et ce Livre blanc ne doit pas non plus être considéré comme une panacée. Le changement demande des efforts de la part de toutes les autres institutions et, dans les États membres actuels et futurs, des administrations centrales, des régions, des villes et de la société civile. C'est à eux que s'adresse principalement le Livre blanc.

LES CHANGEMENTS PROPOSÉS

L'Union doit renouveler la méthode communautaire en suivant une approche qui parte davantage de la base que du sommet, et en complétant plus efficacement les instruments de ses politiques par des outils non législatifs.

Une participation et une ouverture renforcées

Quelle que soit la manière dont les politiques de l'Union sont élaborées et adoptées, la procédure doit être plus ouverte et plus facile à suivre et à comprendre.

Par conséquent la Commission fournira une information en ligne régulièrement mise à jour au sujet de l'élaboration des politiques, à tous les stades du processus de décision.

De plus la Commission établira un dialogue plus systématique, à un stade précoce de l'élaboration des politiques, avec les représentants des collectivités régionales et locales, par le biais d'associations nationales et européennes.

Ceci introduira davantage de souplesse dans les modes d'application de la législation communautaire d'une manière qui prend en compte les spécificités régionales et locales.

Ainsi la Commission établira et publiera des normes minimales de consultation sur la politique de l'Union européenne.

Qui plus est la Commission mettra en place des partenariats allant au delà des normes minimales dans certains domaines et s'engage ainsi à consulter davantage, en contrepartie de meilleurs garanties d'ouverture et de représentativité des organisations consultées.

De meilleures politiques, de meilleures réglementations et de meilleurs résultats

Afin d'améliorer la qualité de ses politiques, l'Union doit tout d'abord examiner si une action est nécessaire et, dans l'affirmative, si cette action doit intervenir au niveau communautaire. Lorsqu'une action à son niveau est requise, l'UE devrait envisager la combinaison de divers instruments politiques.

Dans le cas où elle légifère, l'Union doit trouver les moyens d'accélérer le processus législatif. Elle doit trouver le juste équilibre entre l'imposition d'une approche uniforme là où elle est nécessaire et l'introduction d'une plus grande souplesse dans la manière dont les règles sont appliquées sur le terrain. Elle doit renforcer la confiance dans la façon dont l'opinion des experts influence les décisions politiques.

Par conséquent la Commission encouragera un usage accru de différents instruments de politique publique (règlements, directives-cadres, mécanismes de corégulation), simplifiera davantage le droit communautaire existant et encouragera les États membres à simplifier les réglementations nationales qui mettent en oeuvre les dispositions communautaires.

De plus la Commission établira des lignes directrices pour recueillir et utiliser l'expertise, de façon à permettre de savoir clairement quel avis est donné, d'où il provient, comment il est utilisé et quelles autres opinions s'expriment.

En effet une application plus rigoureuse de la législation communautaire est nécessaire non seulement pour garantir l'efficacité du marché intérieur, mais aussi pour renforcer la crédibilité de l'Union et de ses institutions.

Dans ce but la Commission établira des critères pour recentrer ses activités d'enquête sur d'éventuelles violations du droit communautaire et définira les critères de création de nouvelles agences de régulation et le cadre dans lequel elles devraient opérer.

Gouvernance mondiale

Le Livre blanc élargit la perspective au-delà de l'Europe et contribue au débat sur la gouvernance mondiale. L'Union doit chercher à appliquer les principes de bonne gouvernance à ses responsabilités mondiales. Elle devrait chercher à accroître l'efficacité et les compétences d'exécution des institutions internationales.

Par conséquent la Commission améliorera le dialogue avec les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux des pays tiers lors de l'élaboration de propositions politiques revêtant une dimension internationale. Elle proposera également une révision de la représentation internationale de l'Union afin que celle-ci soit plus souvent à même de s'exprimer d'une seule voix.

Recentrer les institutions

Les institutions de l'UE et les États membres doivent oeuvrer de concert pour définir une stratégie politique globale. Ils devraient recentrer les politiques de l'Union et adapter leur

fonctionnement.

Dans cette optique la Commission intensifiera les efforts tendant à assurer la cohérence des politiques et à identifier les objectifs à long terme.

De plus la Commission en appelle au Conseil pour qu'il renforce sa capacité de prendre des décisions et de transcender les intérêts sectoriels. Il devrait également établir un lien plus fort entre la politique de l'Union européenne et l'action nationale. En assumant sa responsabilité politique selon la méthode communautaire, le Conseil rendrait le Conseil européen plus libre de se consacrer à la définition et au suivi d'orientations stratégiques à plus long terme.

Le Conseil et le Parlement européen devraient en effet se concentrer davantage sur la définition des éléments essentiels des politiques et sur le contrôle de leur exécution. Enfin le Parlement devrait renforcer son rôle en alimentant le débat politique avec le point de vue de ses électeurs.

2- Report on European governance (2003-2004) (Text 2)

Source analyse :

Following a discussion open to all the sectors concerned, the Commission approved the White Paper on European governance in July 2001. It thus respected the commitment given at the beginning of its term of office when, before the European Parliament, the President of the Commission placed European governance among the political priorities for the period 2000-2004.

The White Paper and its implementation are the Commission’s response to certain questions which the authorities and citizens are currently asking about the European Union’s capacity and method for making the Union’s policies more effective and bringing the institutions closer to citizens.

This report follows on from the one adopted by the Commission in 2002. It reviews the implementation (for 2003 and the first half of 2004) of the White Paper on European governance and summarises in its annex progress made over the current Commission’s entire term of office on the measures laid down in the White Paper.

Summary :

PROGRESS IN EUROPEAN GOVERNANCE IN 2003 AND 2004

“Better lawmaking”

The Commission initiatives consist of two sets of measures: those aimed at improving the preparation of Community legislation and following more closely the adoption of the Union’s legislative acts (“better legislation”) on the one hand, and those aimed at improving the implementation of Community policies (“better application”) on the other.

The main measures aimed at improving the preparation of legislation relate to four areas: public consultation, impact assessment, obtaining and using expertise and the use of agencies.

Progress in the implementation of Union policies relates essentially to updating and simplifying legislation in force, improving the application and the monitoring of the application of Community law (including improving coordination machinery), and improving the committee procedure.

“Better Legislation”

Participation of civil society: new standards for public consultation and partnership agreements

The main innovations generated by the consultation standards are: the definition of a minimum deadline for consultation, the obligation to report on the results, the obligation for an appropriate reaction to comments received and the establishment of a single access point for all the Commission’s public consultations.

In 2003, the Commission produced five Green Papers and 142 communications. The number of Green Papers and communications in particular has increased significantly during the last five years (except for 2002). It also published 73 reports and organised 60 Internet consultations via the “Your voice in Europe” website, the Commission’s single access point for consultation.

It may be noted that the minimum standards concerning publication on the single access point, deadlines for replies and reports on the results were applied in practically all cases.

Impact analysis: new procedure

In 2002, the Commission adopted a new method of impact analysis for all major Commission initiatives, taking into account the economic, social and environmental impact of the proposal concerned. This method consists of two phases: a preliminary analysis (giving an overall view of the problem and of possible choices) and an extended impact analysis (EIA).

In quantitative terms, the Commission noted at the end of December 2003 that approximately 50% of the EIAs initially scheduled had been completed.

In qualitative terms, the direct and indirect consequences of adopting such a new procedure have been positive overall: it has contributed significantly to improving transparency, strengthening the analytical content of proposals, promoting coordination between departments and dialogue with those sectors more particularly concerned by the Commission’s initiatives.

Obtaining and using expertise: new guidelines

Following the undertaking given in the White Paper on European governance and in the Commission’s action plan “Science and society”, in December 2002 the Commission adopted a communication defining the principles and guidelines determining good practices with regard to expertise. These rules, which encourage quality, openness and effectiveness, are applied where the Commission seeks and uses the opinion of external experts.

Regulatory agencies

In December 2002, a communication from the Commission laid the foundations for a framework for future regulatory agencies. The communication defines certain guiding principles for the establishment, operation and monitoring of regulatory agencies. These principles are intended to promote greater coherence, transparency, effectiveness and responsibility among regulatory agencies, in accordance with the White Paper on European governance. In January 2004, Parliament adopted a resolution largely welcoming the Commission communication.

“Better application”

Updating and simplification of the Community acquis

With the framework measure “Updating and simplifying the Community acquis”, adopted in February 2003, the Commission launched an ambitious programme intended to ensure that

Community legislation is clear, comprehensible, up to date and user-friendly.

Improving the application and the monitoring of the application of Community law

It is the responsibility of the Commission to verify that Community legislation24 is correctly implemented and to ensure, in close cooperation with the Member States, that it has a real effect. After codifying the administrative measures concerning the handling of complaints, the Commission adopted a communication in December 2002 defining a range of measures intended to improve the monitoring of the application of Community law.

A number of specific measures are currently in place in the Commission’s monitoring system. The Commission now systematically includes in draft directives a provision obliging the Member States to forward to the Commission structured and detailed information on the way in which Community law has been transposed into national law (tables of correspondence).

In addition, a website entitled “Calendar for transposition of Directives” now enables Member States and citizens to consult on a regular basis the deadlines applicable to the transposition of Community directives.

The Commission has also implemented a system enabling electronic notification by the Member States of national measures transposing directives. The system will make an important contribution to the effective management of the implementation of directives in an enlarged Union and will improve transparency.

Comitology

The White Paper on European governance committed the Commission to present proposals to the intergovernmental conference on refocusing its executive responsibility, while rationalising control of the European Parliament and of the Council. In its communication on the institutional architecture, the Commission called for clarification of the roles and responsibilities of each institution within the decision-making framework.

In this sense, on 13 December 2002 it adopted a proposal for an amendment to the Decision on comitology, in order to place the European Parliament and the Council on a strictly equal footing for controlling the exercise by the Commission of implementing powers for matters subject to codecision.

Summary in french

Après une réflexion ouverte à tous les milieux concernés, la Commission a approuvé le Livre blanc de la gouvernance européenne en juillet 20011. Ainsi, elle respectait l’engagement pris au début de son mandat quand, devant le Parlement européen, le Président de la Commission a situé la gouvernance européenne parmi les priorités politiques pour la période 2000 - 2004.

Le Livre blanc et sa mise en oeuvre constituent la réponse de la Commission Prodi à certaines questions que les pouvoirs publics et les citoyens se posent actuellement sur la capacité et la manière d’agir de l’Union pour rendre plus efficace les politiques de celle-ci et pour rapprocher les institutions des citoyens.

Le présent rapport fait suite à celui adopté par la Commission en 2002. Il fait le bilan (pour les années 2003 et 2004, premier semestre) de la mise en oeuvre du Livre blanc de la gouvernance européenne et résume, dans son annexe, l’état de la réalisation des actions prévues par le Livre blanc pour l’ensemble du mandat de la Commission actuelle.

LES PROGRES EN MATIERE DE GOUVERNANCE EUROPEENNE EN 2003 ET 2004

Mieux légiférer

Les initiatives de la Commission comprennent deux ensembles de mesures: celles visant à une meilleure préparation de la législation communautaire et à un suivi plus étroit de l’adoption des actes législatifs de l’Union (« meilleure législation »), d’une part, et celles visant à une meilleure mise en oeuvre des politiques communautaires (« meilleure application »), d’autre part.

Les principales mesures visant à une meilleure préparation législative concernent quatre domaines: la consultation publique, l’évaluation d’impact, l’obtention et l’usage de l’expertise et le recours à des agences.

Les progrès sur le plan de la mise en oeuvre des politiques de l’Union passent essentiellement par la mise à jour et la simplification de la législation en vigueur, l’amélioration de l’application et du contrôle de l’application du droit communautaire (y inclus l’amélioration des mécanismes de coordination), ainsi que par l’amélioration de la procédure dite de comitologie.

« Meilleure législation »

Participation de la société civile: nouvelles normes de consultation publique et accords de partenariat

Les principales innovations générées par les normes de consultation sont : la définition d’un délai minimal de consultation, l’obligation de faire rapport sur les résultats, l’obligation d’une réaction appropriée aux commentaires reçus et la mise en place d’un point d’accès unique à l’ensemble des consultations publiques de la Commission.

En 2003, la Commission a produit 5 livres verts et 142 communications. Le nombre de livres verts et de communications en particulier a augmenté de manière significative pendant les cinq dernières années (sauf pour l’année 2002)13. Elle a également publié 73 rapports et organisé 60 consultations sur Internet au moyen du site “Votre point de vue sur l’Europe”,le point d’accès unique de la Commission.

On peut constater que les normes minimales concernant la publication sur le point d’accès unique, les délais de réponses et les rapports sur les résultats ont été appliquées dans pratiquement tous les cas.

Analyse d’impact: nouvelle procédure

En 2002, la Commission a adopté une nouvelle méthode d’analyse d’impact pour toutes les initiatives majeures de la Commission, qui tient compte de l’impact économique, social et environnemental de la proposition concernée. Cette méthode comporte deux phases: une analyse préliminaire (donnant une vue d’ensemble du problème et des choix possibles) et une analyse d’impact approfondie (AIA).

Sur le plan quantitatif, la Commission a pu constater fin décembre 2003 qu’environ 50 % des AIA initialement prévues ont été achevées.

Sur le plan qualitatif, les conséquences directes et indirectes de l’adoption d’une telle nouvelle procédure ont été globalement positives: elle a contribué de manière significative à améliorer la transparence, à renforcer le contenu analytique des propositions, à promouvoir la coordination entre les services et le dialogue avec les milieux plus particulièrement concernés par les initiatives de la Commission.

Obtention et usage de l’expertise: nouvelles lignes directrices

À la suite de l’engagement pris dans le livre blanc sur la gouvernance européenne et dans le plan d’action «Science et société» de la Commission, cette dernière a adopté, en décembre

2002, une communication définissant les principes et les lignes directrices qui déterminent les bonnes pratiques en matière d’expertise18. Ces règles, qui encouragent la qualité, l’ouverture et l’efficacité, s’appliquent lorsque les services de la Commission recherchent et utilisent l'avis d'experts externes.

Agences de régulation

En décembre 2002, une communication de la Commission a posé les jalons d’un encadrement des futures agences de régulation. La communication de la Commission définit certains principes directeurs pour la création, le fonctionnement et le contrôle des agences de régulation. Ces principes visent à stimuler une plus grande cohérence, transparence, efficacité et responsabilité des agences de régulation, en conformité avec le Livre blanc sur la gouvernance européenne. En janvier 2004, le Parlement a adopté une résolution accueillant de manière largement favorable la communication de la Commission.

« Meilleure application »

Mise à jour et simplification de l’acquis communautaire

Avec l'action cadre «Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire»19, adoptée en février 2003, la Commission a lancé un programme ambitieux destiné à garantir que la législation communautaire soit claire, compréhensible, actualisée et d’un emploi aisé.

Amélioration de l’application et du contrôle de l’application du droit communautaire

Il appartient à la Commission de vérifier que la législation communautaire soit mise en oeuvre correctement et de veiller, en étroite coopération avec les États membres, à ce qu’elle ait un effet réel. Après avoir codifié les mesures administratives concernant le traitement des plaintes, la Commission a adopté, en décembre 2002, une communication définissant une panoplie d’actions destinées à améliorer le contrôle de l'application du droit communautaire.

Plusieurs mesures spécifiques sont mises en place actuellement dans le système de contrôle de la Commission. Désormais, la Commission inclut systématiquement dans les projets de directive une disposition imposant aux États membres de communiquer à la Commission des informations structurées et détaillées sur la manière dont le droit communautaire a été transposé en droit interne (tableaux de correspondance).

En outre, un site en ligne intitulé «Échéancier de transposition des directives» permet à présent aux États membres et aux citoyens de consulter régulièrement les délais applicables à la transposition des directives communautaires.

La Commission a également mis en oeuvre un système permettant la notification électronique, par les Etats membres, des mesures nationales de transposition des directives. Le système apportera une contribution importante à la gestion efficace de la mise en œuvre des directives dans une Union élargie et améliorera la transparence.

Comitologie

Le Livre blanc de la gouvernance européenne engageait la Commission à présenter à la conférence intergouvernementale des propositions en vue de recentrer sa responsabilité exécutive, tout en rationalisant le contrôle du Parlement européen et du Conseil. Dans sa communication sur l’architecture institutionnelle, la Commission a appelé de ses voeux une clarification des rôles et des responsabilités de chaque institution dans le cadre des procédures décisionnelles.

Dans ce sens, elle a adopté le 13 décembre 2002 une proposition de modification de la Décision comitologie afin de mettre le Parlement européen et le Conseil sur un strict pied d’égalité pour le contrôle de l’exercice, par la Commission, des compétences d’exécution pour les matières en codécision.

B/ The challenge of European governance: effective and democratic legitimacy

1- “Theorising the New Modes of European Union Governance” (Text3)

Source :

This text was published in the European Integration online Papers (Vol. 6) in 2002, by Dr. Burkard Eberlein, who is currently an Assistant Professor of Political Science at the TU Munich and Dr. Dieter Kerwer, who is currently working as a research fellow at the Max Planck Project Group on Common Goods.

Lien : http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-005a.htm

Summary :

This text is a research work about the theoretical approach of the new modes of governance in Europe. Whereas the EU’s capacity to govern effectively and democratically has been constantly called into question, the authors tend to analyse if new modes of governance offer a credible solution to the challenges faced by EU policy making.

The new modes of governance extend the community method of legislating through the strict use of directives and regulations. This new conception includes the participation of private actors in policy formulation. Moreover, the policy-making follows a procedural logic, implying timeables targets and assessment of national performances, putting through an unsanctioned european guidance.

As they consider that empiricals studies are not relevant enough to analyse new forms of governance, they suggest assessing the potential of new governance in the light of theoretical approaches to the EU polity.

This theoretical perspective suggests that the new approach based on voluntary performance standards, as for example the “open method of coordination”, can lead to more effective rules and more opportunties for political participation.

They underscore that new modes of governance based on voluntary performance standards couldn’t simply replace traditional governance and wonder how voluntary mode of governance can coexist with regulation governance.

Summary in french :

Ce texte présente un travail de recherche sur l’approche théorique des nouvelles formes de gouvernance en Europe. Alors que l’UE est confrontée à de vives critiques concernant l’efficacité et la légitimité démocratique de son mode de fonctionnement et de prise de décisions, ces auteurs se demandent si les nouvelles formes de gouvernance, institutionnalisée dans le livre blanc de 2001, sont une réelle solution aux défis auxquels l’UE doit faire face.

Ces nouvelles formes de gouvernance vont au-delà de la méthode de législation communautaire, ayant comme instruments principaux textes contraignants.

Elles se construisent sur la participation des acteurs privés dans la formulation des politiques, fondée sur de larges consultations. La conception d’une politique suit une procédure logique dans laquelle sont articulés une programmation et une évaluation des performances nationales par une orientation indicative et non contraignante de l’UE.

Dans la mesure où ils considèrent que les études empiriques ne permettent pas d’analyser de façon pertinente les réels effets et apports des nouvelles formes de gouvernance, les auteurs suggèrent une approche théorique pour appréhender le potentiel de cette nouvelle approche sur les politiques européennes.

Dans cette perspective théorique, les auteurs expliquent que les nouvelles formes de gouvernance, basées sur un approche volontariste et sur la réalisation d’objectifs, comme par exemple la « méthode ouverte de coordination », peuvent à la fois rendre les règles plus adaptées aux réalités et donc plus efficaces, mais également permettre une ouverture à la participation politique.

Ils considèrent donc que le nouveau système de gouvernance ne peut pas se contenter de remplacer l’ancien, mais qu’il est nécessaire de favoriser les interactions entre ces deux systèmes, qui peuvent s’enrichir mutuellement.

La question qui demeure alors, est de savoir comment est-il possible d’articuler ces deux conceptions dans le fonctionnement de l’UE ?

Translation : (Traduction de quelques extraits du texte)

Théoriser les nouveaux modes de gouvernance de l’Union européenne

1/ Introduction

Depuis une dizaine d’année, une nouvelle perspective de recherche sur l’Union européenne s’est imposée. La recherche s’est déplacée de l’analyse du processus d’intégration vers celle de l’UE comme un système de gouvernance. Dans cette perspective, l’objectif problématique n’est pas de s’interroger sur le moteur du processus d’intégration, mais plutôt sur la façon dont l’UE fonctionne en tant que système d’élaboration de politiques.

En tant que tel, l’UE, comme tous les autres systèmes politiques, est de plus en plus confrontée à la double exigence d’efficacité et de légitimité :

- L’UE résout-elle efficacement les problèmes que les systèmes politiques modernes sont supposés résoudre ?

- Quel est le degré démocratique des procédures d’élaboration des politiques de l’UE ?

- Quel degré démocratique peuvent-elles atteindre ?

Alors que la capacité de l’UE à gouverner efficacement et démocratiquement est constamment remise en question.

Sur cette toile de fond, les dit « nouveaux modes de gouvernance », formulés à partir de la traditionnelle « Méthode communautaire » de régulation par la législation (directives et règlements), ont gagné en importance, à la fois dans les débats sur la gouvernance européenne, et dans la réalité de quelques champs politiques sélectionnés. Le récent « Livre blanc sur la gouvernance européenne » constitue un important apport sur ce débat et ses évolutions. A partir de ce document, nous posons la question suivante :

Ces nouveaux modes de gouvernance sont-ils une solution crédible aux défis auxquels doit faire face la gouvernance européenne ?

Nous allons commencer notre étude avec une composante spécifique mais représentative de la nouvelle gouvernance européenne : la « Méthode ouverte de coordination » qui contraste avec le traditionnel modèle de gouvernance. Notre argumentation se présente ainsi : à ce stade peu avancé, les études empiriques de quelques exemples innovateurs de la nouvelle gouvernance ne nous permettrons pas une évaluation fiable de leur éventuelle portée et succès.

Les déclarations planifiées sur l’importance des nouvelles stratégies de gouvernance, comme exprimées dans le livre blanc sur la gouvernance européenne, nous apprennent peu sur leur utilité. Dans cette situation, une alternative intéressante réside dans l’évaluation du potentiel de ces nouvelles formes de gouvernance à la lumière des théories de la gouvernance européenne. Dans cette étude nous voulons adopter cette dernière stratégie afin de définir les nouveaux modes de gouvernance. A première vue, les théories sur la gouvernance européenne ont peu à apporter dans la mesure où elles portent principalement sur l’aspect réglementaire, c’est-à-dire sur l’UE comme système de gouvernance produisant des règles formelles et contraignantes. Quand elles s’intéressent aux règles informelles, elles sont considérées comme étant cantonnées à des domaines techniques ou comme étant inefficaces. Un examen plus minutieux des théories sur la gouvernance européenne révèle qu’elles fournissent aussi des suggestions pour une meilleure évaluation. Finalement, nous avons trouvé nécessaire d’aller au-delà de ce statut quo théorique. Nous pensons qu’en conceptualisant les nouvelles formes de gouvernance européennes comme une forme d’expérimentation démocratique, avec la décentralisation et la participation coordonnée à la prise de décision, nous pourrons mieux comprendre comment elles fonctionnent et quels les réels potentiels et risques.

2/ L’ancienne et la nouvelle gouvernance

La conception de gouvernance européenne et la nécessité de la réformer ont nettement évolué dans le temps. Pendant longtemps, on a considéré que le problème majeur de la gouvernance européenne était sa capacité limitée à prendre des décisions. Le droit de véto étendu des Etats membres, les problèmes d’actions collectives pour les groupes d’intérêts privés, et la concurrence de régulation provoquée par la politique du marché unique, ont largement limités la prise de décision.

Récemment cette conception a changé. Des recherches empiriques ont montrés comment l’UE a progressivement surmontée les conflits d’intérêts entre les Etats membres, et a évolué vers un nouveau champ politique. Ces recherches concluent que la capacité de prise de décision de l’UE est en réalité plus efficace que l’on suggère. Pourtant, une meilleure appréhension de l’UE comme machine de prise de décision n’a pas enrayé la préoccupation de performance de la gouvernance. Malgré ce succès relativement contesté (et variable), la plupart des analystes considèrent que le système politique de l’UE est toujours endommagé par de sérieux problèmes de performance. Cela concerne l’efficacité (de la prise de décision) et encore plus souvent la légitimité démocratique. Les nouveaux défis de la gouvernance combinent ces deux problèmes : en partie comme victime de son propre succès, l’UE est maintenant confrontée à un programme de travail qui s’intensifie, auquel l’élargissement à l’est n’est que la partie visible de l’iceberg. Le plus préoccupant est que l’écart entre les politiques que l’UE espère mener et le degré de légitimité des institutions semble s’accroître. Cela se traduit par une réticence croissante à accorder des pouvoirs de régulation à l’UE, notamment à la Commission. La disparité entre la volonté et la capacité, entre les attentes et la légitimité, menacent de se transformer en un cercle vicieux, dans lequel une faible efficacité et une faible légitimité vont de pair.

La nouvelle gouvernance permet-elle de fournir une issue à ce problème ?

Premièrement, qu’apporte la nouvelle forme de gouvernance ?

Définie de façon négative, les nouveaux modes de gouvernance européenne se basent sur les méthodes de législation communautaires, à travers l’utilisation de directives et de règlements. Ils se construisent sur la participation des acteurs privés dans la formulation des politiques, fondée sur de larges consultations. La conception d’une politique suit une procédure logique dans laquelle sont articulés une programmation et une évaluation des performances nationales par une orientation indicative et non contraignante de l’UE. Le meilleur exemple de cette nouvelle gouvernance est la méthode ouverte de coordination (MOC). Le concept a vu le jour avec la stratégie européenne pour l’emploi, fixé par le traité d’Amsterdam (1997). Le Conseil européen de Lisbonne (mars 2000) qui a consacré l’expression, a esquissé les contours de la méthode ouverte, et la présidence portugaise a œuvré pour son application. La finalité de la MOC n’est pas d’établir un cadre unique commun, mais plutôt de partager l’expérience et d’encourager la diffusion des meilleures pratiques. La MOC cherche à initier un processus itératif d’apprentissage mutuel, basé sur diverses expériences nationales. Cela évite la stricte exigence de réglementation et permet de favoriser des expériences adaptées aux circonstances locales, en encourageant l’amélioration des politiques à travers l’institutionnalisation d’un processus d’apprentissage mutuel. Ce procédé apparaît comme une alternative très attrayante pour résoudre le dilemme de la gouvernance européenne. Mais est-elle vraiment pertinente et efficace?

A priori, de nombreux doutes et préoccupations peuvent être retenus formulés à l’encontre de la MOC. A l’instar d’un exercice volontariste, elle manque quelque peu de réelles sanctions, en particulier lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre des objectifs larges. Les participants seront seulement disposés à apprendre des autres à adopter les meilleures pratiques s’il existe une hiérarchie sous-jacente. Ainsi cela pourrait pour se traduire le soutien à une politique symbolique, au lieu d’encourager une réelle action. D’autre part, la participation est susceptible d’être sélective, de telle façon que les intérêts exclusifs agiraient sur le contenu des bonnes pratiques.

L’élaboration des politiques n’apparaît pas être moins élitiste ni opaque que dans la gouvernance traditionnelle, et ne pourrait ainsi pas accroître la légitimité de la gouvernance européenne.

De plus il y a des critiques relatives à la nouveauté des caractéristiques de la MOC. Dans le passé, un tel type de coordination informelle a souvent été utilisé, notamment par la Commission, pour établir la base des dispositions législatives. Donc la MOC est peut être en train de se transformer en un subtil mécanisme de transition, initiant un transfert de compétence vers le niveau européen. Dans le débat sur l’actuelle définition des nouveaux modes de gouvernance européenne, deux approches sont dominantes.

La première cherche à évaluer la pertinence des nouvelles formes de gouvernance en se basant sur le rôle stratégique et programmatique qu’elles jouent dans le fonctionnement des institutions européennes, en particulier de la Commission. La seconde tente de mesurer empiriquement la signification des nouveaux modes de gouvernance (soit par leur impact relatif comparé aux anciennes formes de régulation, soit par leur succès, mesuré par des indicateurs de performance). La première approche est illustrée par l’actuel débat sur le livre blanc sur la gouvernance européenne. De nombreux analystes attendent ce document pour valoriser ces nouveaux modes de gouvernance. Plus tôt l’année dernière, le nouveau président de la Commission, R. Prodi a lancé un large débat sur la réforme de la gouvernance européenne. L’idée était d’explorer et de travailler d’enquêter sur de nouveaux concepts et méthodes pour la gouvernance européenne, par un vaste processus de consultation impliquant des experts gouvernementaux, des chercheurs et la société civile. Le groupe de travail sur la gouvernance a finalement publié le livre blanc le 27 juillet 2001.

Les chercheurs qui avaient espéré trouver une réorientation radicale de la stratégie de gouvernance européenne dans le livre blanc ont été plutôt déçu. Certes, sur la bas de 5 principes de bonne gouvernance (ouverture, participation, responsabilité, efficacité et cohérence), la Commission a impulsée des propositions de changements vers une meilleure participation, de meilleures politiques, et une meilleure redistribution et régulation.

Et dans ce contexte, les nouveaux modes de gouvernance, organisés à partir de la co-régulation, et de la self-régulation, du MOC, et des agences indépendantes de régulation ont reçu une attention considérable. Cependant le livre blanc conclut en proposant d’étendre (plus supranational) la méthode communautaire, avec une augmentation du rôle de la Commission, la pierre angulaire de sa conception pour l’avenir de l’UE.

Les résultats semblent dans une certaine mesure non adaptés avec les nouvelles formes de gouvernance. (…)

2- “The European employment strategy : strength and weakness of an open method of coordination” (Text 4)

Link : www.ui.se/texter/janine.pdf

Source analyse :

This text was published in 2000 in the American political science journal by Janine Goetschy. She works for the National scientific research of the University of Nanterre and for the Institute for European Studies of the Free University of Bruxelles.

Summary:

In order to promote efficiency and democratic legitimacy of UE, the White paper on European governance, published in 2001, created a tool called the open method of coordination (OMC). This open method tend to gear a convergence process of nationals legislations when a strict harmonisation is difficult to be applied because of the various situations and the objectives of the member states.

This text present an assessment of the open method through its first application, the European employment strategy (EES), defined in the title “employment” of the Amsterdam treaty.

The strategy provides that the European Commission elaborates an employment guideline who is adopted by the council, and then translates into nationals policies, implying trade-union and employers. Those guideline are not constraining, and the member states remains responsible for the employment policies and its performances.

The strengths of then EES are link to the fact that it is a global and coherent process, which create synergies between European and national level, and tend to increase spill over effects for other national policy fields. Moreover, the EES gives a possibility to tackle employment issues in a medium-term perspective and relies on an elaborate method implying targets, deadlines and an evaluation process.

Nevertheless, we can argue that this strategy is not such efficient notably in so far as the European guidelines are not constraining enough to jam the member states’s employment policies discrepancies, the financials resources grant to the development of an active EU employment policy remain insufficient, and the support a multigovernance process difficult to apply. Both at the elaboration and implementation phase social partners have been insufficiently associated to the process which remained often a governmental issue.

This report concludes that the process is still recent and it is quite difficult to separate EU guidelines induced effects from mere national policies.

Summary in french :

La Méthode ouverte de coordination (MOC) est un instrument de la nouvelle gouvernance européenne définie dans le livre blanc de la Commission, publié en 2001, afin de répondre au double défi d’une meilleure efficacité et d’un accroissement de la légitimité démocratique des institutions européennes.

Cette méthode tend à pallier l’incapacité institutionnelle de l’UE à imposer une harmonisation entre les législations nationales, dans des domaines de compétences partagées.

Etant donné la diversité des situations et des objectifs de chaque Etat membre, cette méthode tente de mettre en œuvre un processus de convergence des politiques nationales, par l’élaboration de d’orientations européennes concertées plutôt que par l’impositions de normes contraignantes. Ce texte propose une analyse de l’efficacité de la méthode ouverte de coordination à travers sa première application, la stratégie européenne pour l’emploi (SEE), définie dans le titre « emploi » du Traité d’Amsterdam.

Cette stratégie prévoit l’élaboration par la Commission d’orientations en matière d’emploi, qui sont ensuite adoptées par le conseil, et traduites en politiques nationales, en collaboration avec les syndicats et les organisations patronales. Ces orientations ne sont pas contraignantes et l’Etat demeure responsable de sa politique en matière d’emploi.

Les innovations de la SEE résident dans le fait qu’il s’agit d’un processus global et cohérent, créant des synergies entre le niveau européen et le niveau national et ayant des effets d’entraînements avec d’autres domaines politiques. De plus, la SSE permet de traiter la question de l’emploi à moyen terme et s’appuie sur l’élaboration d’une méthode impliquant des objectifs, des dates butoirs et un processus d’évaluation.

Cependant, on constate le manque de réelles sanctions, de ressources financières de l’UE pour promouvoir une politique européenne active dans le domaine de l’emploi. D’autre part, la SEE s’appuie sur un processus de gouvernance à plusieurs niveaux institutionnels qui est difficile à mettre en œuvre. Aussi bien dans les phases d’élaboration que de mise en oeuvre, les partenaires sociaux ont été insuffisamment associés au processus.

Ce rapport conclut en expliquant la difficulté de distinguer les effets induits par les orientations européennes de ceux des seules politiques nationales en matière d’emploi.

D’une manière générale, la MOC est un instrument innovateur mais difficile à appliquer en pratique.

Translation

La stratégie européenne pour l’emploi (SEE) : Forces et faiblesse de la méthode ouverte de coordination (MOC)

La stratégie européenne pour l’emploi a été lancée dans le livre blanc de J. Delors sur « la croissance, la concurrence et l’emploi » (1993), rendue opérationnelle par la procédure d’Essen à la suite du Conseil européen (décembre 1994), formalisée dans le titre « emploi » du traité d’Amsterdam (juin 1997), et mise en application avant l’entrée en vigueur officielle du traité, sur la base des orientations sur l’emploi du sommet de Luxembourg (Novembre 1997). En effet, depuis les années 1980, et plus particulièrement dans les années 1990, une majorité d’Etats membres ont du faire face à un niveau élevé de chômage, et à une diminution continue de leur taux d’emploi. Toutefois les structures et les niveaux d’emplois au sein des Etats membres sont très diverses.

1/ Caractéristiques du processus et évaluations préliminaires

La SEE établit dans le traité est la suivante. Chaque année un rapport commun sur l’emploi est élaboré puis adopté par le Conseil (Affaires sociales et Ecofin). Ensuite, ces orientations sont traduites en politiques nationales, rapportées annuellement à la Commission et au Conseil par chaque Etat membre dans son plan d’action national. Une évaluation annuelle est alors effectuée et peut être à l’origine de recommandations du Conseil à l’encontre des Etats membres. De telles recommandations à l’encontre d’un Etat membre, qui n’aurait pas suivit les lignes directrices européennes, n’ont pas d’effet contraignant mais jouent un rôle de pression symbolique. On attend des gouvernements qu’ils associent les syndicats et les organisations patronales à plusieurs niveaux, à la fois lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de leur plan d’action pour l’emploi. Trois éléments caractérisent le titre sur l’emploi dans le traité :

· le titre sur l’emploi du traité est basé sur l’expérience passée de la procédure d’Essen ;

· cette stratégie pour l’emploi est inspirée du processus de convergence dans le domaine macro-économique,

· même si l’emploi est un domaine de compétence partagé entre l’UE et les Etats membres, c’est le niveau national qui est principalement responsable de la politique de l’emploi et de sa réussite.

Depuis 1997, les lignes directrices annuelles pour l’emploi sont organisées par rapport à quatre piliers :

améliorer l’employabilité,
développer l’entreprenariat,
encourager l’adaptabilité des employés et des entreprises,
renforcer les politiques d’égalité des chances.

Une vingtaine d’orientations sont élaborées chaque année et seulement quelques unes sont définies par rapport à des objectifs quantifiés. Jusqu’à aujourd’hui, il y a une bonne continuité des lignes directrices européennes annuelles : elles sont plus ou moins identiques chaque année.

Qu’est ce que les évaluations préliminaires de la SEE, effectuées dans les rapports successifs sur l’emploi de l’UE, nous apprennent ?

Bien que tous les Etats membres aient remplit leur obligation de délivrer un plan national chaque année, des manquements peuvent être soulignés.

La plupart des plans nationaux se sont surtout focalisés sur « l’employabilité » et

« l’entreprenariat », et faisaient peu référence à des mesures concernant « l’adaptabilité » et « l’égalité des chances ». La plupart des plans n’étaient qu’une simple liste d’incitatives peu ambitieuses, ne correspondant pas spécifiquement aux lignes directrices, et étant peu intégrées.

Malgré l’insistance des lignes directrices européennes sur la lutte contre le chômage à

long terme, sous l’angle des risques d’exclusion sociale, la majorité des mesures rapportées tendent à mettre l’accent sur le chômage de longue durée.

D’une manière générale, la contribution du Fonds social européen aux différentes

mesures nationales était insuffisante.

La plupart des plans n’ont pas été efficace pour définir des objectifs quantitatifs. Les

ressources allouées aux mesures, l’agenda de la mise en œuvre et les instruments statistiques se sont avérés inefficaces pour l’évaluation des résultats ; dans la plupart des cas, les plans d’action reflétaient largement les plans d’action nationaux déjà adoptés ou sur le point de l’être.

La flexibilité sur le marché du travail et la réduction du temps de travail demeurent en général les questions qui ont suscité le plus de désaccords entre les syndicats et les employeurs, alors que la formation et l’employabilité sont des thèmes plus consensuels.

En 1999, à la suite de la seconde évaluation des plans d’action nationaux, des recommandations à l’encontre d’Etats membres ont été utilisés pour la première fois. La Commission a identifié huit domaines dans lesquels la mise en oeuvre au niveau national demeure insuffisante :

La lutte contre le chômage des jeunes (Belgique, Grèce, Espagne, Italie),
La prévention du chômage de longue durée (Belgique, Allemagne, Espagne, Italie),
La création d’emplois dans le secteur des services (Allemagne, Grèce, Italie, Pays-Bas, Autriche),
rendre le système de taxes plus favorable à l’emploi (Belgique, Allemagne, France, Italie, Autriche, Finlande, Suède),
la modernisation de l’organisation du travail (Grèce, France, Portugal, Royaume-Uni),
la lutte contre les inégalités entre les hommes et les femmes (Allemagne, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Autriche, Royaume-Uni),
l’amélioration des indicateurs et les instruments statistiques (Allemagne, Grèce, Espagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni).

En tout, 55 recommandations ont été notifiées. Parmi les pays les plus critiqués, on trouve les trois pays scandinaves (Danemark, Suède, Finlande), et ceux dans lesquels le chômage est assez faible (Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Autriche).

Comment les partenaires sociaux ont-ils été impliqués dans l’élaboration des plans d’action nationaux ?

Aussi bien dans les phases d’élaboration que de mise en oeuvre, les partenaires sociaux ont été insuffisamment associés au processus, qui demeure souvent une question gouvernementale. En fin de compte, le processus de consultation sur les plans d’action nationaux, n’a pas vraiment générer de nouvelles initiatives de la part des partenaires sociaux, ni de nouvelles stratégies nationales pour l’emploi. Bien que les négociations sur les Plans d’action nationaux se soient généralement déroulées uniquement au niveau central, les représentants officiels des deux parties n’étaient pas les seuls à être impliqués. Ceci contraste avec les négociations du pacte social au niveau national, dans lesquels les représentants officiels des syndicats d’employés et d’employeurs sont toujours les acteurs de référence.

2/ Forces et faiblesses de la stratégie européenne pour l’emploi

Les points forts de la SEE résident dans le fait qu’il s’agit d’un processus complémentaire, qui permet de traiter la question de l’emploi à moyen terme et s’appuie sur l’élaboration d’une méthode impliquant des objectifs, des dates butoirs et un processus d’évaluation.

Premièrement, le fait que le processus soit complémentaire entre les niveaux européens et nationaux, articulant étroitement une logique intergouvernementale et une logique communautaire, présente de nombreux avantages : cela accroît l’engagement politique des Etats membres dans le processus de décision de l’UE : ils sont ainsi dans une meilleure position pour contrôler, accepter et mettre en œuvre les orientations de l’UE ; cela implique que les décisions sont mieux ajustées aux diverses institutions nationales et aux politiques de l’emploi ; de plus les décisions sont supposées être ainsi plus réalistes et moins enclines à être des politiques volontaristes ; cela permet l’implication d’une multitude d’acteurs économiques, sociaux, et politiques, à différents niveaux (supranational, national, régional). Tout ceci donne finalement l’opportunité aux réelles priorités nationales en matière sociale (l’emploi, mais également un peu plus tard les questions de protection sociale) de figurer dans l’agenda communautaire : les questions sociales hautement politiques, qui ne font pas totalement partie des compétences de l’UE, et qui sont à l’origine de contentieux peuvent ainsi être traitées avec le niveau communautaire ; Cela encourage dans le même temps une « européanisation » et une « renationalisation » des politiques de l’emploi, à travers un processus d’apprentissage mutuel ; cela renforce à la fois la légitimité interne des décisions (par l’implication de plus d’acteurs), et la légitimité externe (de meilleures résultats pour l’emploi sont attendus).

Deuxièmement, la perspective de la stratégie européenne pour l’emploi est d’intégrer la politique des Etats membres au sein des orientations communautaires à moyen terme, dans une programmation pluriannuelle, avec des résultats progressifs, ce qui permet une valeur ajoutée par rapport aux politiques à court terme, et la résorption progressive des problèmes structurels du chômage au sein de l’UE. On peut dire que la SEE est un moyen de dissocier le problème de chômage des contingences nationales immédiates, et de l’inscrire dans une perspective à long terme. L’idée sous-jacente de cette orientation (que l’on retrouve dans l’Union Monétaire européenne, UEM, avec les critères de convergence) est que les hommes politiques ont besoin d’être détachées des contraintes nationales immédiates et des contingences politiques. Le fait que la SEE soit désignée comme un processus durable signifie également que la nature des relations entre les Etats membres est différente de celle qui existe dans le cas de l’adoption de directives. En dernier lieu, le mode d’interaction diplomatique prévaut ;

Troisièmement, la méthode elle-même de la SEE est amenée à avoir un rôle stimulant sur les politiques nationales d’emploi par différents moyens : en établissant des contraintes externes, et en fixant des objectifs à atteindre par rapport à un calendrier spécifique (une méthode qui a porté ses fruits dans la mise en œuvre de l’UEM) ; en alignant les objectifs sur les Etats les plus en avance (benchmarking), en comparant les différentes politiques nationales de l’emploi, en les soumettant à un examen de portée générale par les institutions européennes, et les faisant dépendre des recommandations européennes… Un important contrôle et une réelle culture d’évaluation sont au cœur de la SEE.

Cependant la SEE n’est pas sans présenter de nombreux points faibles :

le manque de réelles sanctions ;
la subordination des orientations de l’UE en matière d’emploi aux priorités économiques, une situation que les processus de Cologne (juin 1999), Cardiff (décembre 1998), et les récents engagements du sommet de Lisbonne (mars 2000) tentent de faire évoluer,
le manque de ressources financières de l’UE pour promouvoir une politique européenne active dans le domaine de l’emploi,
la complexité du processus de gouvernance à plusieurs niveaux institutionnels qui découle de la SEE,
la nature des emplois crées (non seulement le nombre d’emplois crées mais également leur nature et leur durée doivent être examinés).

Conclusion

Premièrement, considéré comme un processus ou un mode de gouvernance, la SEE a été plutôt bien accueillie et a même inspirée d’autres politiques européennes (la SEE apparaît comme « un cas d’école » dans des domaines aussi larges que les orientations de politique économique, la politique d’innovation, la lutte contre la pauvreté, le processus de convergence de protection sociale) et devient une sorte de modèle pour les autres sphères politiques.

Deuxièmement, à ce stade, les évaluations de la SEE, à travers son impact qualitatif et quantitatif sur les politiques nationales pour l’emploi et leurs résultats, doivent être analysées avec précaution : le processus demeure récent et il est difficile de distinguer les effets induits par les orientations européennes de ceux des seules politiques nationales.

Troisièmement, les effets d’entraînement sur d’autres domaines des politiques nationales (salaires, politique sociale, impôts, réformes administratives) sont à surveiller dans le futur.

Enfin, des questions plus générales devront être soulevées : jusqu’à quel point les orientations européennes en matière d’emploi seront capables de restructurer le triangle des préférences de chaque Etat Nation relatif à son niveau d’emploi, son degré de justice sociale voulu, et sa politique d’impôts ?

L’augmentation des interconnexions entre les domaines politiques et la meilleure connaissance de leurs liens mutuels (entre l’emploi, les orientations économiques, la protection sociale, la formation et l’innovation et la politique d’innovation), la multiplication des acteurs impliqués dans les différentes politiques de coordination de l’UE, et la multiplication des forums de discution-négociation, et des procédures de coordination (processus de Luxembourg, processus de Cologne, processus de Cardiff, et conclusions de Lisbonne) ouvrent différentes perspectives :

Quel degré d’orientation va devenir plus important et déterminant que les autres ?

Est-ce que la traditionnelle fonction de fer de lance assurée par la Commission européenne dans le contrôle de la politique sociale européenne va demeurer importante ou est ce que les Etats membres seront tentés de se réapproprier le champs social grâce à une coopération renforcée ?

II- The interactions of the European governance with the world governance

A/ The EU as a site of governance

1- “Governing Economic Globalization : Global Legal Pluralism and European Law” (texte 5)

By Francis Snyder

In European Law Journal

Source analysis :

The European Law Journal represents an authoritative new approach to the study of European Law, developed specifically to express and develop the study and understanding of European law in its social, cultural, political and economic context.

Francis Snyder is the founder and Editor-in-Chief of the European Law Journal. Francis Snyder is also Professor of European Community Law at the European University Institute (EUI) in Florence, Professor of Law at the College of Europe in Bruges, and Honorary Visiting Professor of Law at University College London (University of London). He also serves as Co-Director of the Academy of European Law in Florence. He is a U.S. Attorney and a member of the Bar of Massachusetts.

The topics of his current research are European Union constitutional law; EU economic and monetary union; international trade and customs law; the resolution of trade disputes between the EU and China; and globalization and the law.

Summary

In this document, Snyder argued that the most adequate concept for understanding the governance of economic globalisation is global legal pluralism. Global legal pluralism refers to the existence of a multiplicity of sites of governance throughout the world (for instance, these sites include EU law, United States Law, Chinese Law, multinational corporation and trade association codes of conduct, international customs conventions, and WTO law). Each site has two aspects: a structural aspect and a relational aspect. By "structural aspect", he means institutions, norms and dispute-resolution processes. By "relational aspect", Snyder refers to the ways in which a specific site is related to or linked to other sites. Consequently, he thinks that we can understand economic globalisation as being governed by the totality of strategically determined, situationally specific and often episodic conjunctions of a multiplicity of institutional, normative and processual sites throughout the world.

With regard to government and governance, the State remains important, but it is accompanied today by other forms or sites of governance, such as international organisations, international commercial arbitration, private networks, and so on. This is the new sovereignty, which encompasses new, especially non-territorial forms of governance.

Translation :

GOUVERNER LA MONDIALISATION ÉCONOMIQUE: PLURALISME JURIDIQUE MONDIAL ET DROIT EUROPEEN

Par Francis SNYDER

Extrait 1 (p.336)

This extract shows the complex conception of a Barbie doll. The Barbie doll is a global product, in other words its conception includes the fragmentation of the production process, the dispersion of production facilities among different countries, and the organisation of production within international production networks.

It shows also the structure of governance in the global commodity chain in Toys. It distinguishes two types of governance structures (relationships of power and authority which determine the flow and allocation of resources within the chain):

- producer-driven commodity chains, in which the system of production is controlled by large integrated industrial enterprises

- buyer-driven commodity chains, in which production networks are typically decentralised and power rests with large retailers brand-name merchandisers and trading companies.

II - UN RÉSEAU ÉCONOMIQUE MONDIAL: LA CHAINE MONDIALE DE PRODUCTION DE JOUETS.

Les réseaux économiques mondiaux prennent différentes formes. Je me concentre ici sur l’industrie internationale du jouet. La portée globale de l’industrie du jouet et son impact national peuvent être clairement illustrés par la poupée Barbie. Dans les pays européens, les importations de jouets qui viennent d’Asie ont parfois déclenché des réactions à la limite de la xénophobie. Aux Etats Unis, elles ont provoqué un scandale contre la main d’oeuvre chinoise bon marché et le déficit commercial avec la Chine, qui, dans le cas du commerce de jouets entre la Chine et les Etats-Unis, selon les sources américaines, atteint 5,4 milliards de dollars. Mais tel ne fut pas exactement le cas pour la poupée Barbie, qui est généralement vue comme étant un produit américain, voire un produit mondial.

L’étiquette de la poupée Barbie dit “fabriqué en Chine”. Cela suggère correctement que dans la production des Barbie, la Chine fournit l’espace de production, la main d’oeuvre et l’électricité, de même que le coton pour les vêtements. Cela cache cependant le fait que le Japon fournit le nylon pour les cheveux, l’Arabie Saoudite le pétrole, que Taiwan raffine le pétrole en éthylène pour faire des boulettes de plastique pour le corps, le Japon, les Etats-Unis et l’Europe fournissent presque toutes les machines et les outils, la majorité des moules (le produit le plus cher) vient des Etats-Unis, du Japon, et de HongKong, et les Etats-Unis fournissent l’emballage en carton et le pigment de la peinture, et HongKong fournit le système bancaire et d’assurance et s’occupe de la livraison des matières premières aux usines de la province de Guangdong au sud de la Chine, ainsi que de la collecte des produits finis et du transport maritime. Deux poupées Barbie sont commercialisées chaque seconde dans 140 pays à travers le monde par la société Mattel Inc, El Segundo, Californie. Il y a même un musée de la poupée Barbie en Californie. Barbie a célébré son quarantième anniversaire le 9 mars 1999, et la poste américaine a commercialisé en juin un timbre commémoratif en son honneur. La poupée Barbie est la quintessence américaine dans l’origine, le style, et la culture et est, naturellement, le résultat d’une chaîne de production internationale dirigée par un acheteur américain. Mais Barbie est un produit global, si par “global” on se réfère à la fragmentation du processus de production, à la dispersion des capacités de production dans différents pays et à l’organisation de la production à travers un réseau international de production.

Nous pouvons plus facilement comprendre cette industrie en la concevant comme une chaîne de production internationale. Par “chaîne de production”, je veux dire “un réseau des processus de travail et de production dont le résultat est un produit fini”. Les chaînes de production mondiales tendent fortement à se connecter à un système spécifique de production et à impliquer un modèle particulier de commerce coordonné.

Chaque chaîne internationale de production, si nous suivons le schéma largement accepté de G. Gereffi, a trois dimensions principales. La première se réfère à la structure des « inputs et outputs »: les produits et les services sont liés ensemble dans une séquence où chaque activité ajoute de la valeur à la précédente. La seconde concerne la territorialité: les réseaux d’entreprises peuvent être dispersés ou concentrés. La troisième dimension est la structure de gouvernance: les relations de pouvoir et d’autorité déterminent le flux et l’allocation des ressources (financières, matérielles et humaines) dans la chaîne.

Ici, nous nous intéressons spécialement à cette troisième dimension, la structure de gouvernance qui est interne à la chaîne. G. Gereffi distingue deux différents types de structures de gouvernance dans les chaînes de production internationale. D’un côté, les chaînes de production dominées par les producteurs, où le système de production est contrôlé par de grandes entreprises industrielles intégrées. De l’autre côté, les chaînes de production dominées par les acheteurs, où les réseaux de production sont typiquement décentralisés et où le pouvoir dépend des grands détaillants, des distributeurs d’une marque et des compagnies de commerce. Cette distinction fournit un point de départ utile pour analyser la chaîne de production internationale du commerce de jouets entre la Chine et l’Union européenne.

L’industrie internationale du jouet est un excellent exemple d’une chaîne de production dominée par les acheteurs. Elle est hiérarchiquement organisée. Au sommet de cette hiérarchie, il y a les grands acheteurs et les grands distributeurs. Les acheteurs incluent plusieurs grands fabricants américains, deux fabricants japonais et une compagnie européenne. Les plus grands acheteurs sont deux compagnies américaines, Mattel et Hasbro. Les éléments clés du pouvoir des acheteurs sont le design et la marque. Les grands acheteurs sont le lien entre les différents réseaux d’inventeurs et de créateurs de jouets. A travers les contrats, ils contrôlent l’accès des inventeurs, des intermédiaires et des usines au marché. Les plus grands distributeurs incluent des grands magasins spécialisés comme Toys ‘R’ Us, des maisons de discount comme Wal-Mart aux Etats-Unis ainsi que des hypermarchés et des sociétés de vente par correspondance dans l’Union européenne. Les acheteurs et les distributeurs pris ensemble, le pouvoir de ce groupe repose sur le contrôle du design, de la marque et de la commercialisation.

Acheteurs et distributeurs sont pourtant en concurrence pour l’accès aux marchés de détail. Les puissants acheteurs sont à un certain degré dépendants de la grande distribution, comme Toys ‘R’ Us, et des magasins de discount, comme Wal-Mart. Toutefois, comme le révèlent les ralentissements économiques, les deux groupes ont des intérêts conflictuels au regard de la vente au détail. Pour maintenir leur part de marché et pour renforcer leur position dominante dans la chaîne de production internationale, les acheteurs ont récemment essayé de diminuer leur dépendance vis-à-vis de la grande distribution. Dans ce but, leur stratégie a inclus la vente directe au consommateur, y compris la vente par correspondance et par Internet, depuis leur propre site Internet ou par des distributeurs en ligne.

Les firmes américaines ont des sièges régionaux et une part importante du marché du jouet en Europe. Le marché du jouet de l’Union européenne est principalement fourni à travers les importateurs-grossistes. Chaque pays a son propre secteur de vente au détail, allant de la vente par correspondance jusqu’aux distributeurs indépendants, en passant par les hypermarchés. Exception faite de Lego, établi au Danemark en 1932 et qui est maintenant l’un des dix premiers fabricants de jouets, il n’y a aucun grand fabricant, ni spécialiste de la vente au détail de jouets en Europe comparable à ceux établis aux Etats-Unis. Avec Lego et la firme japonaise Bandai, les sociétés américaines dominent la principale association sectorielle; les Fabricants européens de Jouet, créés au début des années 1990, et sont maintenant les principaux acteurs de la grande association européenne actuelle, les Industries européennes du jouet (TIE).

Plus bas dans la hiérarchie viennent les compagnies de HongKong qui agissent comme intermédiaires entre les multinationales et les usines de jouets. En Asie orientale, HongKong a été d’une grande importance dans le développement de l’industrie du jouet. Son rôle a commencé dans les années 1940 comme plate-forme d’exportation, puis s’est développé dans les années 1980 comme fabricant d’équipement d’origine (OEM) pour les importateurs d’outre-mer ou comme intermédiaire entre les fabricants locaux et les acheteurs d’outre-mer jusqu’à ce qu’au début des années 1990, HongKong devienne un ré-exportateur de jouets fabriqués en Chine. En 1998, les licences et les contrats de fabrication pour les fabricants d’outre-mer, généralement pour les spécifications de production et les designs de produits fournis par les acheteurs, comptaient pour un une valeur estimée à 70% du total des exportations domestiques de jouets. Les acheteurs américains comptaient pour 51% des exportations de jouets de HongKong pendant les dix premiers mois de 1995. Aujourd’hui, c’est à HongKong que se tient la gestion, le design, la recherche et le développement, la commercialisation, le contrôle de qualité, le financement et généralement l’organisation du transport.

Au sommet de la hiérarchie il y a les usines, dont la plupart sont implantées en Chine. En 1995, la production de jouets en Chine concernait environ 3 000 usines employant plus de 1,3 millions de personnes. De telles usines occupent généralement la position structurelle des fabricants d’équipement d’origine, produisant pour la spécification d’autres compagnies avec des machines fournies par l’acheteur. Cependant, certains opèrent maintenant sur la base de producteurs de design d’origine (ODM), en produisant sur la base de dessins fournis par l’acheteur mais en partageant le prix des machines et de l’investissement, ainsi que pour les marchés, en vertu d’un accord avec l’acheteur. Aujourd’hui, la Chine et HongKong représentent environ 60% du commerce mondial du jouet.

Extrait 2 (p.345)

This extract shows the influence of various economic actors on the European Law and illustrates the role played by EU legislation and the ECJ in restructuring the EU toy industry.

Un quatrième exemple, analysé avec plus de détails ici, attrait au droit communautaire du commerce international et des douanes concernant l’accès des importateurs au marché européen des jouets. Il illustre clairement le rôle joué par la législation de l’UE et la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) dans la restructuration de l’industrie communautaire du jouet. En 1994, le Conseil de l’Union européenne a adopté deux importantes réformes législatives complémentaires. La première fut le Règlement du Conseil 519/94 sur les règles communes relatives aux importations en provenance de certains pays tiers. C’était le Règlement général gouvernant les importations des pays à commerce d’Etat non libéré, à l’exception des produits textiles. La seconde fut le Règlement 520/94 établissant une procédure communautaire sur les quotas administratifs quantitatifs. Il établissait une nouvelle façon d’administrer les quotas, basée sur un système de licence délivrée par les Etats Membres selon des critères établis au niveau communautaire. Ces deux réformes faisaient partie d’un accord global dans le but d’assurer l’acceptation des négociations commerciales multilatérales de l’Uruguay Round, de consolider les instruments existants de la politique commerciale et de compléter la Politique Commerciale Commune.

Le nouveau régime de quotas et les règles régissant son administration, sont des exemples de l’européanisation du droit. Ils impliquent la modification partielle ou totale du droit des Etats Membres par le droit communautaire. Les quotas communautaires sur sept catégories de produits chinois, comprenant les jouets, remplacent approximativement 6417 restrictions quantitatives nationales, dont 4 700 sur plus de trente produits chinois. Le Règlement 519/94 du Conseil introduit des quotas sur sept catégories de produits chinois, organisé ainsi : les gants, les chaussures, la vaisselle en porcelaine et en céramique, les verres de lunette, les autoradios et les jouets. Il impose des quotas séparés sur les produits de catégories SH/NC 9503 41 (jouets en peluche, comme les ours en peluche), SH/NC 9503 49 (jouets de forme non- humaine, comme les Tortues Ninjas), SH/NC 9503 90 (autres jouets, comme les jouets moulés miniatures). Cependant, il n’incluait par certains jouets, comme la poupée Barbie.

L’adoption du Règlement communautaire 519/94 inaugura quatre ans de lobbying continu, de négociations, de procès, de réformes juridiques, de nouveaux procès et de nouvelles réformes juridiques. Le nouveau régime communautaire de quotas pour les jouets en provenance de Chine ne plut à personne, excepté peut-être à la Commission, qui avait bradé le compromis. Le Royaume-Uni, qui s’était opposé à cette mesure lors du vote en Conseil des Ministres, engagea la procédure de l’article 173 devant la CJCE pour faire annuler les quotas sur les jouets chinois. Le Royaume-Uni affirmait que le nouveau règlement introduisait des quotas sur les importations chinoises de jouet sur le marché du Royaume-Uni, où il n’y en avait pas auparavant. Par la suite, le Conseil amenda le règlement attaqué. Toutefois, ce compromis lui-même fut attaqué devant la CJCE par l’Espagne, un des premiers et des principaux partisans des quotas sur les importations de venant de Chine. Puis, la filiale européenne de Tyco Toys Inc introduisit une action devant le Tribunal de Première Instance pour faire annuler les quotas sur les jouets et obtenir des compensations pour les préjudices.

La mise en cause par le Royaume-Uni des quotas sur les jouets chinois a été attribuée à la pression exercée sur le gouvernement britannique par la plus grande association industrielle du secteur, Les Fabricants européens de Jouets (TME). Les firmes de Hong Kong rendaient compte en effet pour la majorité de celles affectées par les quotas, mais elles ne pouvaient chercher aucune aide auprès du gouvernement de Hong Kong, car leurs usines se situaient en Chine. Les multinationales ont donc fait du lobbying en Europe à travers les associations industrielles. La TME a été créée comme un groupe de lobbying politique au début des années 1990. Il regroupait des fabricants de jouets, à l’exception des fabricants français et espagnols, et les fabricants allemands de jouets en plastique, qui formaient ainsi la Fédération Européenne des Industries du Jouet. Les membres de la TME représentaient environ 80% des fabricants et des distributeurs de jouets opérant en Europe. Il était dominé par les multinationales américaines du jouet, mais également par la compagnie danoise, Lego et la compagnie japonaise, Bandai. Ses membres ne fabriquaient pas de jouets en Europe. Leur principal intérêt était de maintenir ouverts les marchés du monde, comprenant celui de l’UE, pour leur source principale de production, à savoir la Chine. Ils se préoccupaient aussi d’utiliser le marché communautaire et son droit de manière effective dans leurs stratégies de restructuration du secteur international du jouet, et d’assurer l’intégration du marché communautaire dans la chaîne internationale de production. La TME s’est opposée à l’imposition de quotas dès le début. Son président, Peter Watermnan, considérait que l’industrie du jouet n’avait été qu’un pion dans le débat sur l’accession de la Chine à l’Organisation Mondiale du Commerce.

Le lobbying et la procédure en justice étaient les deux faces d’une même stratégie politique. Ils ont été récompensés par une série de réformes législatives continues, six au total durant une courte période de quatre ans. La première survint quand, cinq semaines après que le Royaume-Uni ait introduit son affaire, la Commission proposa une augmentation des quotas, principalement à cause des pressions de la TME. Les Etats Membres n’étaient pourtant pas d’accord. L’Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et l’Irlande ont cherché une solution globale au problème des quotas chinois, adoptant non seulement les jouets mais aussi les textiles et les autres produits. La France, l’Espagne, le Portugal et la Grèce rejetèrent la proposition de la Commission en tant que dangereux précédent; ils affirmèrent que cela favoriserait les négociants au détriment des fabricants. Cela sépara les pays du Nord et du Sud, entre le libre commerce et le protectionnisme, reflétant les structures internes institutionnelles et économiques de chaque Etat Membre. Pour débloquer la situation, le Conseil adopta une solution de compromis. Elle ne concernait que l’industrie du jouet, mais augmentait le quota pour certains jouets en provenance de Chine de presque 30% pour la période allant du 15 mars au 31 décembre 1994. Ce compromis lui-même provoqua cependant d’autres procédures judiciaires de la part de l’Espagne et de la filière européenne de Tyco Toys Inc.

La seconde réforme législative intervint en mars 1995, quand le Conseil accepta d’augmenter les quotas de jouets pour l’année commençant le 1 janvier 1995. Cela faisait partie d’une révision générale des quotas sur les importations de Chine, dans lesquels des quotas pour certains produits furent abolis, d’autres augmentèrent ou se maintinrent au même niveau. Les quotas sur les jouets furent augmentés de 36,8% pour les jouets en peluches (ECU 274 764 243 pour SH/NC code 9503 41), 58,3% pour les animaux (ECU I32 767 177 pour SH/NC 9503 49), et 27,8% pour les autres jouets (ECU 649, 465, 212 pour SH/NC 90). Il convient de prendre en compte dans ces chiffres l’accession à la Communauté européenne de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède. Notons que les poupées restaient libres de tout quota.

Le bricolage législatif continua. Le 1er avril 1996 le Conseil adopta une troisième révision devant prendre effet le 1er janvier 1996. Cette mesure était partie d’une révision plus générale des importations de produits en provenance de Chine. Comme les précédentes, elle bénéficiait aux importateurs, aux distributeurs et transformateurs de produits chinois, satisfaisait, dans une certaine mesure, les demandes du gouvernement chinois, et conférait de nouveaux avantages aux sociétés en supprimant les quotas sur certains marchés. Bien qu’elle n’ait pas augmenté le total des quotas sur les jouets, elle a fait fusionner les trois quotas existants en un. Cela introduisait une plus grande flexibilité sur l’application des quotas. Ainsi, cela autorisait à certaines firmes, notamment les importateurs, d’augmenter le libre jeu sur le marché, en maintenant l’ensemble des quotas. de façon discutable, cela a aidé l’industrie à s’adapter à la demande des consommateurs. Comme en octobre 1996, l’usine de la compagnie Tyco Preschool en Chine a fonctionné six jours par semaine pour atteindre la livraison hebdomadaire de Tickie Me Elmo, produisant 50 000 Elmos par semaine afin d’en vendre un million jusqu’à Noël. Elle avait planifié d’expédier un million de poupées depuis ses cinq usines de Chine. En 1997, elle a importé un stock de 300 000 poupées Sing & Snore Earnie depuis la Chine par avion, et non par container de navire, afin de les mettre en magasins plus rapidement pour les fêtes de Noël.

La fusion des trois quotas en un a créé un espace plus grand pour la restructuration du secteur du jouet. L’industrie communautaire du jouet en ce temps était géographiquement concentrée dans le Jura (France), à Milan (Italie), en Attique (Grèce), et à Alicante (Espagne). Ces régions réalisaient 50 à 60% de la production de jouets dans leur pays respectifs et incluaient les fabricants et les industries auxiliaires. L’industrie comprenait 2 600 firmes, produisant une grande variété de jouets, et employait presque 100 000 salariés, avec seulement 15 firmes ayant plus de 500 employés. Leurs prix étaient supérieurs à ceux des jouets en provenance de Chine, supprimant ainsi la possibilité de produire des jouets contrefaits grâce à des logiciels de design appropriés. Ces petites firmes européennes devaient donc faire face à la compétition internationale des autres producteurs, ainsi qu’à la pression des acheteurs internationaux dominants qui contrôlaient les grandes marques et avaient un accès facile à la grande distribution. Elles se sont graduellement regroupés et restructurés. La proposition originelle de la Commission de faire fusionner les trois quotas avait en partie pour but d’encourager ces processus économiques et sociaux, même si la Commission reconnaissait que la proposition législative était fondée sur des informations incomplètes. En conséquence, les grandes associations sectorielles ont soutenu la proposition de la Commission.

La Commission fit un nouveau pas en direction du libre marché en mai 1996, lorsqu’elle révisa les procédures d’allocation des montants des quotas. Elle réduisit les allocations par licence d’importation pour les importateurs traditionnels, par des pourcentages spécifiques appliqués sur une base égale aux importations moyennes de 1992 et 1994. La demande de licence par les importateurs non-traditionnels devait être satisfaite entièrement dans la limite du quota global. De plus, une licence accordée pour certaines catégories de jouets pouvait être utilisée pour d’autres catégories. Cette révision, comme les réformes antérieures, a rapproché le droit communautaire des intérêts des multinationales achetant et produisant les jouets, tout en annulant progressivement le compromis de 1994. Elle le fit, pourtant, non pas en augmentant ou en révisant les quotas eux mêmes, mais plutôt en modifiant la façon de les administrer. En particulier, elle ouvrit plus d’espace pour les nouveaux venus sur le marché d ‘importation, tandis qu’en même temps, elle augmentait la flexibilité dans l’administration des licences. En d’autres termes, elle abaissa les barrières à l’entrée et les coûts d’importation, en particulier pour les grandes firmes.

En septembre 1996, l’affaire portée devant la CJCE porta ses premiers fruits. L’Avocat Général donna une opinion jointe aux deux affaires, engagées séparément par le Royaume-Uni et l’Espagne. Il proposait que la CJCE doive soutenir la politique et le pouvoir d’appréciation législatif du Conseil, et par conséquent rejeter les plaintes du Royaume- Uni et de l’Espagne pour l’annulation de la législation communautaire. Cette opinion fut prise pour beaucoup dans le secteur du jouet comme un signal clair que les actions intentées par les deux gouvernements contre le législateur communautaire seraient finalement rejetées. Du moins, certains commentateurs de la doctrine partageaient cette opinion. Une telle perception négligeait le fait que l’opinion de l’Avocat Général ne faisait pas état du droit, et qu’elle n’était pas obligatoire pour la Cour. Elle prenait en compte cependant l’état de la réelle signification symbolique et politique de telles opinions dans lesquelles, à tort ou à raison, l’Avocat Général est souvent vu comme le porte parole du public, mais aussi celui de la Cour.

Malgré son manque de force juridique, l’opinion de l’Avocat Général semblait avoir eu un impact décisif sur une nouvelle réforme de la législation des quotas. Elle encouragea et même stimula les Etats à ajuster davantage la législation de base de 1994. Le Conseil, qui est le législateur communautaire, décréta une autre réforme à la mi-1997. Tout en maintenant le même montant global des quotas de jouets, il excluait les pièces détachées de jouets et les accessoires des quotas. Il plaçait ces pièces et ces accessoires, ainsi que certaines catégories de jouets, sous la surveillance communautaire, d’abord pour la période de publication des mesures du 1er mai 1997 au 31 décembre 1997, puis pour la période commençant au 1 janvier 1998. Ces changements suivaient les principales conclusions de la Commission dans son Rapport annuel de 1996. Ce dernier présentait, à la suite, une version quelque peu simplifiée des recommandations faites depuis par les deux principales associations sectorielles, la TME agissant au nom des importateurs, et la Fédération Européenne des Industries du Jouet (FEIJ), agissant au nom des producteurs. Ensemble, ces associations sectorielles représentaient, dans l’esprit de la Commission, “presque toute l’industrie européenne du jouet”. Les réformes législatives témoignent de la proche coordination entre les firmes, de manière indépendante, et à travers les associations industrielles du secteur d’une part, et des Etats Membres et des institutions communautaires d’autre part. Cette coordination assura que les ajustements de la loi soient adaptés aux changements d’intérêts dans le secteur communautaire du jouet, qui était dans un processus de restructuration à l’intérieur du marché de l’Union européenne et d’adaptation aux nouveaux défis posés par le marché international.

Les principales associations sectorielles avaient en fait proposé la libéralisation des importations des seuls “composants des jouets sujets à des transformations industrielles ultérieures”. Articulée pour des raisons politiques et autres pour stimuler l’emploi par les industries locales de transformation et d’autres processus similaires, cette proposition impliquait une reconnaissance très claire de l’internationalisation de l’industrie du jouet et du rôle des producteurs européens dans les réseaux de plus en plus globaux. Dans ces réseaux, les fabricants communautaires occupaient une place similaire à celle des fabricants en Chine, sauf que les usines chinoises étaient engagées dans la fabrication d'équipement de base, alors que les fabricants européens seraient engagés principalement dans la transformation (bien qu’industrielle) finale des jouets, tout en ayant la possibilité, dans quelques cas, de choisir une fabrication sous leur propre marque. Cette proposition indiquait la transformation éventuelle de nombreuses petites et moyennes entreprises communautaires et, dans une certaine mesure, des Etats-Nations dans lesquelles elles se situaient, en sites industriels mondiaux flexibles et plus précaires : dépendants, comme l’étaient les usines de jouets chinoises et leurs propriétaires de Hong Kong, des firmes multinationales qui occupaient une position dominante et étaient les joueurs clés de la chaîne internationale de production de jouets. Ceci impliquait aussi potentiellement un changement de position juridique. Le droit qui gouverne les importations ne serait plus les règlements communautaires sur les quotas, mais plutôt les règlements douaniers communautaires sur les transformations à l’intérieur et potentiellement (si la Chine acceptait les annexes pertinente) la Convention internationale de Kyoto sur la Simplification et l’Harmonisation des Procédures Douanières de 1973. Pour en revenir à notre modèle de chaîne internationale de production de jouets, les réformes ont donc encouragé la transformation de nombreuses unités de production, une dispersion géographique croissante et, potentiellement, les changements de propriété et les autres arrangements au sein de la chaîne.

Une sixième réforme suivit un peu plus tard. Moins d’un mois après que la réforme de 1997 a pris effet, le Conseil adopta encore une fois un nouveau règlement. Il abolissait entièrement, avec effet au ler janvier 1998, les quotas sur les jouets compris dans la norme HS/CN codes 9503 41 et 9503 90. Il soumettait ces produits (et continuait de soumettre les jouets de catégorie HS/CN code 9503 30) à la surveillance communautaire préalable pour assurer le contrôle adéquat du volume et des prix des importations.

L’étape finale de notre saga des réformes législatives a lieu dans le contexte de – et contribua à - la transformation de l’industrie communautaire du jouet. Par définition, donc, cela affecta aussi la restructuration graduelle de la chaîne internationale de production de jouets, dont les usines de Chine. Jusqu’en 1996, l’industrie communautaire du jouet avait déjà adapté ses structures de production et amélioré la qualité de production à tel point que, du moins du point de vue de la Commission et de la plupart, sinon de tous, des gouvernements nationaux, les quotas d’importation n’étaient plus nécessaires. L’industrie communautaire restructurée importait des produits qui n’étaient plus fabriqués en Europe. Comme le nota la Commission, “la plupart des fabricants en Europe sont aussi devenus des importateurs de quelques articles qui ont été nécessaires pour eux afin de garder des parts de marchés dans l’Union européenne et sur les marchés d’exportation”. Les fabricants européens étaient capables d’être compétitifs sur les marchés étrangers: les exportations de jouets européens en dehors de l’Union européenne ont augmenté jusqu’à un record de 16,8% en 1996 alors que les importations n’augmentaient que de 3% la même année . La Commission européenne s’est attribuée cette adaptation réussie du droit. De son point de vue, la protection temporaire de l’industrie communautaire assurée par les quotas a permis la nécessaire restructuration. Cela a aussi facilité la redéfinition du rôle des firmes européennes engagées de la chaîne internationale de production.

Les changements dans l’organisation de la représentation politique du secteur européen du jouet reflétaient ces changements dans l’organisation de la production et de la commercialisation. La première association majeure dans le secteur communautaire du jouet était la Fédération Européenne des Industries du Jouet, fondée en 1967. Elle comprenait des associations nationales du Royaume-Uni, de France, des Pays-Bas, d’Allemagne, d’Italie, de Grèce et d’Espagne. Au début des années 1990, l’association britannique, associée avec les multinationales majeures du jouet (Hasbro, Mattel, Lego, Tomy, Bandai, etc) fondèrent les Fabricants Européens de Jouets (TME). La Grèce et l’Italie rejoignirent également la TME, comme le fit l’association allemande qui regroupait des firmes plus grandes. Les producteurs allemands de jouets en plastique, la France et l’Espagne restèrent dans une association distincte, connue aujourd’hui sous le nom de Fédération Européenne des Industries du Jouet (FEIJ). Les associations françaises et espagnoles ont pourtant commencé à négocier avec la TME afin de former une seule grande association. Ces négociations ont trouvé leur point culminant en 1997 avec la fusion de la TME et de la FEIJ afin de former une nouvelle grande association, les Industries européenne de jouets (TIE). Cette dernière a pour l’essentiel la même structure que la TME, avec les grandes firmes qui ont un rôle principal, mais également avec la représentation des unions industrielles, à l’exception des Allemandes qui restent divisées. Par la suite, l’association grecque et les petites associations des pays nordiques rejoignirent aussi la TIE. En février 1999, la co-présidence de la TIE était tenue par le Royaume-Uni et l’Espagne. Les changements économiques dans le secteur européen des jouets considéré comme faisant partie de la chaîne internationale de production se sont reflétés, plus ou moins directement, sur le plan des associations sectorielles et de la représentation politique.

Depuis sa formation, la TIE défend avec force l’abolition immédiate et totale des quotas sur les jouets. De son point de vue, les quotas représentent une charge administrative, en particulier pour les petites entreprises et dans tous les cas ne permettent pas de restreindre les importations en provenance de Chine. Pour paraphraser cette opinion, on peut dire que les quotas étaient un obstacle pour les firmes européennes qui s’approvisionnent en produits semi-finis à l’étranger et par conséquent empêchaient la réussite des opérations des réseaux globaux nouvellement élaborés. En résumé, la Commission européenne et la principale association du secteur se sont mises d’accord en 1997 pour que les jouets en provenance de Chine ne soient plus soumis à des quotas. Au lieu de cela, ils devraient être simplement soumis à une surveillance, en exigeant seulement des licences d’importation.

D’après le préambule du Règlement de 1998, l’abolition des quotas n’était ni incompatible avec l’objectif de prendre en compte les différents intérêts en jeu, ni responsable des perturbations du marché communautaire. En fait, ce fut le point culminant de plus d’une décennie de conflits entre les Etats Membres et entre les firmes en compétition. Cela représente aussi la conclusion temporaire des diverses tentatives des institutions européennes de gérer les conflits d’intérêts. Ces conflits étaient inhérents au processus de construction et de gestion du marché de l’Union européenne, en partie à cause des changements dans la façon dont le marché européen s’est intégré dans la chaîne internationale de production des jouets. Ils commencèrent avec l’ouverture de la Chine en 1979 et la restructuration ultérieure dans l’industrie internationale du jouet, et la création de nouveaux réseaux économiques et d’une mondialisation fine de ce secteur dans l’économie chinoise. Les changements sont intervenus dans les intérêts économiques internes et internationaux de ce secteur et les limites entre l’interne et l’international ne se sont pas brouillées, mais sont reconfigurés. Ces changements se sont à leur tour exprimés dans une certaine mesure en forme législative. Comme la législation de compromis de 1994 exprimait la balance des intérêts du moment, les changements intervenus dans la structure des intérêts mena à une demande pour le changement du droit. Les réformes juridiques graduelles ne représentaient pas seulement les nouvelles et changeantes configurations d’intérêts, elles permirent également la cristallisation et peut-être même la création de nouveaux intérêts, en particulier au regard du nombre et de la nature des unités de production.

Extrait 3 (p. 369)

This extract shows the relations between sites and the chain as a whole and especially the significance of the WTO.

i. Les relations entre les sites et la chaîne dans son ensemble

Huitièmement, les relations entre les sites et la chaîne dans son ensemble. Quelles types de relations, par exemple, horizontales ou verticales, coopératives ou non-coopératives, fondées sur le marché ou sur l’Etat, ou sur des conventions, existent entre les différents sites qui sont pertinents pour une chaîne spécifique de production internationale? Est ce qu’un site spécifique concerne la chaîne de production internationale dans son ensemble? […] En d’autres termes, quels sont nos critères pour évaluer l’effectivité des sites spécifiques et de la totalité des sites, que nous appelons le pluralisme juridique mondial, dans l’organisation et la gestion de la chaîne dans son ensemble ?

Certains sites concernent plusieurs parties de la chaîne ou la chaîne dans son ensemble. L’exemple le plus connu est celui des accords de l’Uruguay Round associés à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Cela inclut l’Accord général sur les tarifs et le commerce (GATT), l’Accord général relatif au commerce des services (AGCS), l’Accord relatif aux aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Accord sur les ADPIC). Pendant un certain temps, ils furent importants au regard de la chaîne internationale de production de jouets, même si le principal producteur, la Chine, n’était pas encore membre de I’OMC.

Le GATT/OMC était un élément crucial conditionnant la négociation des quotas de l’UE sur les jouets en provenance de Chine en 1993-1994 et les procès y relatifs entre 1994-1998. Ceci projette aussi une grande ombre concernant les futurs différends, en particulier en laissant entrevoir à la Chine et aux multinationales « implantées » là-bas, la promesse de nouvelles institutions, de nouvelles normes et de nouveaux processus qui seront disponibles lors de l’adhésion définitive de la Chine. Quand la Chine rejoindra le GATT, les entreprises qui implantées là-bas pourront bénéficier de l’article XI du GATT relatif à l’élimination générale des restrictions quantitatives. La fourniture de services et la protection de la propriété intellectuelle des marques seront probablement affectées par l’application définitive de l’AGCS et de l’Accord sur les ADPIC. On peut aussi affirmer que l’impact du GATT sur la Chine était déjà réel, même si en 1998 la Chine n’avait pas encore accédé à l’OMC. Les compagnies se sont déjà positionnées en anticipant une plus grande ouverture du marché national chinois aux importations de jouets et aux détaillants étrangers de jouets. On peut seulement noter qu’en 1997, la même année où il a acheté un de ses principaux compétiteurs, Tyco, Mattel a lancé Barbie en Chine.

Ces exemples ne signifient naturellement pas que l’OMC est le seul site qui gouverne le commerce international. Cela ne signifie pas nécessairement, d’un point de vue sociologique, et non d’un point de vue positiviste, que les normes du droit du commerce international sont ordonnées de façon hiérarchique, ni que la position de l’OMC soit au sommet de la hiérarchie institutionnelle et normative. Toutefois, ces exemples montrent que l’OMC affecte de nombreux aspects de la chaîne internationale de production de jouets, peut-être plus d’aspects que n’importe quel autre site. Ceci, à la suite, fournit une base sociale, économique, politique et culturelle à la revendication de l’OMC, en tant qu’institution qui a une position dominante dans le droit du commerce international, bien que pas nécessairement dans le droit global de manière générale. Cela a aussi tendance à alimenter le soutien institutionnel, et souvent individuel, à l’argument que le droit du commerce international est hiérarchique par nature, avec l’OMC au sommet. D’un point de vue sociologique, de tels développements sont des processus qui n’ont ni positions acquises, ni situations stables pour l’instant.

Extrait 4 (p371)

This extract is one part of the conclusion. It says that the EU site, with its own specific characteristics, fits into this broader picture, drawing on and contributing to the life of the others sites of global legal pluralism.

Ce scénario porte, mais ne se limite pas, au droit de l’Union européenne. En utilisant l’exemple de l’industrie du jouet, j’ai essayé de montrer que le site de l’Union européenne, avec ses caractéristiques spécifiques, s’intègre dans un schéma plus large en empruntant et en contribuant à la vie des autres sites du pluralisme juridique mondial. Avant l’analyse plus détaillée, j’ai fait une ébauche de la relation entre le pluralisme juridique mondial et les réseaux économiques internationaux. Cet ordre de présentation était intentionnel : il avait pour but de nous ébranler sur notre façon traditionnelle de voir les institutions européennes, CJCE incluse, seulement dans leurs propres termes, dans le cadre de l’Union européenne et sans les placer dans un contexte plus large. Nos présupposés, fondés sur nos connaissances antérieures et sur notre expérience limitée, nous empêchent fréquemment de voir précisément comment l’Union européenne s’insère dans un schéma plus large ou de saisir les implications des institutions communautaires, normes et processus pour d’autres parties d’un système complexe du pluralisme juridique mondial. J’ai essayé d’utiliser l’organisation aussi bien que l’objet de cet article pour corriger, dans une certaine mesure, notre vision qui serait autrement limitée. Du point de vue des acteurs économiques, donc du point de vue de preneurs de décisions dans les organisations économiques, le droit communautaire apparaît non pas comme système juridique isolé, limité et isolé, mais plutôt comme un groupe d’éléments dans (ou sur) le terrain de jeu du droit global. Par conséquent, il n’est plus possible de comprendre comment il opère en pratique, ou de le comprendre de manière théorique, sans le situer dans l’ensemble des relations qui constituent une arène plus large.

B/ The contribution of the European governance to the world governance

1 - “The European Union and Global Economic Governance” (Text 6)

By Loukas Tsoukalis

Link : http://www.ecsanet.org/ecsaworld6/ contributions/session3/Tsoukalis.doc

Source analysis :

The European Community Studies Association is an international scientific network which regroups 52 national associations of professors and researchers working in the field of European integration studies representing more than 9000 members.

ECSA has the following aims:

- to promote teaching and university research on European integration;

- to develop cooperation among its Members and, through them, the widest possible cooperation between universities throughout the world;

- to manage transnational programmes of research and technical assistance, organise conferences and stimulate networks of academic cooperation, make available its expertise in relation to curricula and programmes and carry out studies in the area of European integration;

- to disseminate information on university activities relating to teaching and research on European Integration through publications and by establishing, managing and contributing to an interactive communication network on the Internet.

Loukas Tsoukalis is a Jean Monnet Professor of European Organization in the University of Athens. This paper was presented at the Sixth ECSA-World Conference, “Peace, Security and Stability: International Dialogue and the Role of the European Union”, in Brussel, in December 2002. It is a draft and logically it can’t be quoted, so we hope that we will have any reprisal. Thanks you Mr Tsoukalis!

This document shows that the European Union has a significant role in trade policy and it can influence this area. Mr Tsoukalis (thanks you again!) questions himself on the European trade policy as a model. Then he describes relations between the European Union and its privileged partners with regard to OMC’s rules. At last, he shows the European Union as a global actor.

Summary

The EC started as a trade bloc. The Commission was given the power to represent the Community in international trade negotiations.

The EU has tried to reconcile the principle of multilateralism, meaning non-discrimination in trade matters, with its instinct for regionalism and privileged partners.

Trade Policy as a Model?

The EU is big and influential in trade matters – and there is a large difference between trade and most other aspects of relations with the rest of the world. The reason is simple, namely that in trade the EU has a common policy that operates along federal principles, with a single representation ensuring that its negotiating power is commensurate with its collective weight.

European regional integration was from the very beginning meant as an exception to the principle of multilateralism, which had been one of the main planks of US policy in the postwar economic order. Article XXIV of GATT, allowing for free trade areas and customs unions, served as an instrument of legitimization, Europeans make it a very liberal interpretation.

There is broad consensus among economists, drawing from numerous econometric studies, that trade creation resulting from European integration has been much greater than trade diversion, thus having a positive welfare effect for those inside the regional bloc as well as for those outside it.

Largely because of its own collective experience, the Union has defended, with exceptions however, multilateral rules in international trade. It pushed for the establishment of the WTO and the strengthening of the dispute settlement procedures of this new trade organization, which are also its most important distinguishing feature. There is apparently an unofficial match going on between the Europeans and the Americans regarding the cases brought before the WTO panels; and the Europeans pride themselves of being far ahead in the number of cases they have won so far. It is a laudable competition, as long as compliance follows; and in this respect, the EU record is far from perfect.

It is certainly not all bright and clear. The Union has sometimes (increasingly?) succumbed to the attractions of unilateral or arbitrary action, thus taking advantage of its own relative weight and the large holes in international legislation. One prominent example is the use of anti-dumping, an important instrument of so-called commercial defence in the hands of the Commission.

The Union has frequently been accused of using anti-dumping as a protectionist instrument; indeed, countervailing duties or different kinds of undertakings with exporters are usually a much more effective form of protection than tariffs, while the threat of anti-dumping action can serve as a powerful instrument of deterrence against rapid import penetration of the internal market.

A similar problem arises with respect to the extraterritorial dimension of competition policy, another common policy of the EU although not part of its trade policy. The increasing globalization of production and economic exchange, coupled with the inadequacy of international rules, inevitably leads to unilateral actions and the attempt to give an extraterritorial dimension to competition policy. The Commission, for example, could argue in the past that price fixing among paper producers in Scandinavian countries, even before their accession to the EU, had an effect on the internal market, thus justifying the imposition of heavy fines on them. Similarly, the Commission can also argue that the proposed merger between Time Warner and AOL, or between General Electric and Honeywell, all of them large multinational companies with their headquarters in the United States, will have an important effect in terms of competition in the European internal market. And this justifies imposing strict conditions for allowing those mergers to go through and ultimately having the right to put a stop on them, if the conditions are not met as in the case of General Electric and Honeywell.

In the case of competition policy at least, it would be more realistic to aim at a bilateral understanding between the two biggest players in the international system (perhaps also including Japan?), instead of trying to reach an agreement at the WTO.

The Commission has legal powers to negotiate on behalf of the Union only with respect to trade in goods. New areas of policy, such as services, intellectual property and investment as well as labour standards, cultural issues and the environment, are either the subject of so-called mixed competences, where the Commission does not have exclusive responsibility for representing the Union and decisions in the Council have to be taken by unanimity, or they remain in the hands of member states.

Privileged Partners

Trade preferences are contrary to the principle of multilateralism and the most- favoured-nation clause of GATT, meaning that any trade concession offered to one country should automatically be extended to all other members. Yet, the Europeans have made a rich collection of different kinds of preferential agreements with other countries, including association agreements with stronger political connotations.

The EU has had traditionally three groups of privileged partners with whom it has signed different kinds of preferential agreements. The first consists of other European non-member countries, starting with EFTA and later, after the fall of communism, covering virtually the whole of the European continent on its eastern frontier. It includes most notably countries that have applied for membership and are expected to spend the requisite number of years in the waiting room. In other words, the first – and in practice, the most privileged – group consists of candidates or potential members of the Union. The second group includes countries of the Mediterranean region, the number of which has been diminishing as those on the northern shores of the Mediterranean made the transition to full membership, starting with the Southern enlargement of the 1980s and continuing with the imminent accession of Cyprus and Malta, and perhaps also eventually Turkey. This would leave a core consisting of Arab countries plus Israel, an awkward combination indeed. The third group is much more numerous and diverse. At the latest count, there were 78 countries, usually referred to as ACP (African, Caribbean and Pacific countries), comprising former colonies and dependent territories of European members. This group includes most of the poorest countries of the world.

Through this pyramid of privilege constructed on the basis of trade preferences, close institutional relations and also financial aid, the EU has established a policy of discrimination vis-à-vis the rest of the world, with more or less privileged partners; and this, of course, applies in relation to industrialized as well as developing countries. Assuming that preferences do make a difference, the great irony is that the least privileged among the Union’s partners appear to be those simply enjoying most-favoured-nation treatment (a diplomatic misnomer) under GATT rules. This category includes all the non-European members of the OECD, and most notably the Americans, as well as China, Russia (not yet a member of the WTO) and large parts of the third world.

There is no doubt that the EU has been one of the worst, if not the worst, offender among developed countries against the principle of multilateralism in international trade.

A Global Actor

Because of long political traditions, in which public goods and solidarity occupy a prominent position, and also their collective experience in integration, Europeans are much more inclined than the other big power in the international economic system, namely the United States, to contemplate multilateral rules and institutions for the management of global interdependence. Although, admittedly, consistency has rarely been the key characteristic of political and social behaviour – and this also applies to Europeans – there appears to be a widening gap between the two sides of the Atlantic with respect to multilateralism and global rules. The Europeans collectively have an important role to play in promoting institutions and rules that make global economic governance more effective, on the condition that they preserve their unity in international negotiations.

The comparison between international trade and international finance is most indicative: while in trade, there has been a multipolar system for some time, in which the European regional bloc carries as much weight as the USA, in international money and finance, it is certainly very different, although things may begin to change now with the arrival of the euro. This is the area where the EU should be expected to develop in the next few years a collective response to globalization and a unified stance in international institutions and other fora.

Translation

L'Union Européenne et la gouvernance économique mondiale

Loukas Tsoukalis

La Communauté européenne a été conçue à l’origine comme une organisation commerciale et la Commission a été dotée du pouvoir de représenter la Communauté dans les négociations commerciales internationales.

L’UE a essayé de concilier le principe du multilatéralisme, ce qui signifie une non-discrimination dans les matières commerciales, avec son inclination pour le régionalisme et les partenaires privilégiés.

Une Politique commerciale comme modèle ?

L'UE est importante et influente en matières commerciales - il y a une grande différence entre le commerce et la plupart des autres aspects relationnels avec le reste du monde. La raison est simple, à savoir qu’en matière commerciale, l'UE a une politique commune qui fonctionne selon des principes fédéraux, avec une représentation unique s’assurant ainsi que sa puissance de négociation est proportionnelle à son poids collectif. Cela ne s'applique pas à d'autres domaines politiques.

L'intégration régionale européenne fut dès le début interprété comme une exception au principe de multilatéralisme, qui avait été l'un des points principaux du programme politique des Etats-Unis dans l'ordre économique d'après-guerre. L'article XXIV du GATT, permettant les zones de libre échange et les unions douanières, a servi d'instrument de légitimisation, les Européens en faisant une interprétation très libérale

Il y a un large consensus parmi les économistes, s’appuyant sur de nombreuses études économétriques, sur le fait que la création de courants d’échange résultant de l'intégration européenne a été beaucoup plus importante que le transfert des échanges, ce qui a eu un effet social positif aussi bien pour ceux de l'intérieur que pour ceux de l’extérieur de l’ensemble régional.

C’est en grande partie en raison de sa propre expérience collective, que l'Union a défendu, avec des exceptions cependant, les règles multilatérales dans le commerce international. Elle a fortement encouragé la création de l'OMC ainsi que le renforcement des procédures de règlement des diffèrent dans cette nouvelle organisation commerciale, qui sont aussi la principale caractéristique de cette organisation. Il y a apparemment un match officieux se déroulant entre les Européens et les Américains concernant les affaires amenées devant les groupes spéciaux de l’OMC ; et les Européens sont fiers d’eux-mêmes d'être loin devant en ce qui concerne le nombre d’affaires remportées jusqu'ici. C'est une concurrence louable, aussi longtemps qu’il y ait soumission ; et à cet égard, le record de l’UE est loin d’être parfait.

Tout n’est pas forcément clair et lumineux. L'Union a parfois (de plus en plus ?) succombé aux attractions d’une action unilatérale ou arbitraire, en tirant profit de son propre poids important et des grandes absences dans la législation internationale. Un exemple remarquable est l'utilisation de l'antidumping, un instrument important de la prétendue protection commerciale dans les mains de la Commission.

L'Union a été fréquemment accusée d'employer l'antidumping comme un instrument protectionniste ; en effet, les droits compensatoires ou les différents sortes d’engagement pris avec des exportateurs sont habituellement une forme beaucoup plus efficace de protectionnisme que les tarifs, alors que la menace de l'action d'antidumping peut être utilisé comme un puissant instrument de dissuasion contre la rapide pénétration d'importation dans le marché intérieur.

Il y a un problème semblable dans la dimension extraterritoriale de la politique de concurrence, une autre politique commune de l'UE bien que ne faisant pas partie de sa politique commerciale. La mondialisation croissante de la production et des échanges économiques, couplée à l'insuffisance des règles internationales, mène inévitablement aux actions unilatérales et à la tentative de donner une dimension extraterritoriale à la politique de concurrence. La Commission, par exemple, pouvait affirmer dans le passé que le prix fixé par les producteurs de papier dans les pays scandinaves, même avant leur adhésion à l'UE, avait un effet sur le marché intérieur, ce qui justifiait l'imposition de lourdes pénalités sur eux. De même, la Commission peut également affirmer que la fusion proposée entre Time Warner et AOL, ou entre General Electric et Honeywell, toutes de grandes compagnies multinationales dont les sièges sociaux étaient aux Etats-Unis, aura un effet important en termes de concurrence sur le marché intérieur européen. Et ceci justifie l’imposition de conditions strictes pour permettre la réalisation de ces fusions et finalement pour avoir le droit les stopper, si les conditions ne seraient pas réunies comme dans le cas de General Electric et de Honeywell.

Dans le cas de la politique de la concurrence au moins, il serait plus réaliste d’aspirer à un arrangement bilatéral entre les deux plus grands joueurs dans le système international (en incluant peut-être aussi le Japon ?), au lieu d’essayer de conclure un accord à l'OMC.

La Commission a des pouvoirs juridiques pour négocier au nom de l'Union seulement dans le domaine des échanges des marchandises. Les nouveaux secteurs politiques, tels que les services, la propriété intellectuelle et l'investissement aussi bien que les normes de travail, les affaires culturelles et l'environnement, sont les uns et les autres le sujet de compétences appelées partagées, où la Commission n'a pas la responsabilité exclusive pour représenter l'Union et les décisions au Conseil doivent être pris à l'unanimité, ou elles demeurent dans les mains des Etats membres.

Les partenaires privilégiés

Les préférences commerciales sont contraires au principe du multilatéralisme et à la clause de la nation la plus favorisée du GATT, ce qui signifie que n'importe quelle concession commerciale offerte à un pays devrait automatiquement être étendue à tous les autres membres. Cependant, les Européens ont fait une riche collection de différentes sortes d'accords préférentiels avec d'autres pays, y compris des accords d'association avec des connotations politiques plus importantes.

Traditionnellement, l'UE a eu trois groupes de partenaires privilégiés avec qui elle a signé différentes sortes d'accords préférentiels. Le premier se compose des autres pays européens non-membres, qui a démarré avec l'AELE et plus tard, après la chute du communisme, couvrant pratiquement la totalité du continent européen sur sa frontière orientale. Plus précisément, il inclut les pays qui ont fait une demande d’adhésion et qui attendent de passer le nombre d'années nécessaires dans la salle d'attente. En d'autres termes, le premier - et dans la pratique, le plus privilégié - groupe se compose des candidats ou des futurs membres potentiels de l'Union. Le deuxième groupe inclut les pays de la région méditerranéenne, dont le nombre a diminué quand les Etats de la rives nord de la Méditerranéen sont devenus pleinement membres, commençant par l’élargissement méridional des années 80 et continuant avec l’adhésion imminente de Chypre et de Malte, et peut-être aussi par la suite de la Turquie. Ceci laisserait un noyau se composant des pays arabes et d'Israël, ce qui est en effet une combinaison maladroite. Le troisième groupe est beaucoup plus grand et varié. Au dernier recensement, il y avait 78 pays, habituellement désignés sous le nom des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique), comportant d'anciennes colonies et territoires dépendants des membres européens. Ce groupe inclut la plupart des pays les plus pauvres du monde.

A travers cette pyramide de privilège construite sur la base de préférences commerciales, d’étroites relations institutionnelles et également d’aide financière, l'UE a mis en place une politique de discrimination vis-à-vis du reste du monde, avec des partenaires plus ou moins favorisés ; et ceci, naturellement, s'applique aussi bien vis-à-vis des pays industrialisés que des pays en voie de développement. En supposant que les préférences font une différence, la grande ironie est que les moins privilégiés parmi les partenaires de l’Union semblent être simplement ceux appréciant la clause de la nation la plus favorisée (un terme mal approprié diplomatique) selon des règles GATT. Cette catégorie inclut tous les membres non-européens de l'OCDE, et plus précisément les Etats-Unis, la Chine, la Russie (pas encore membre de l'OMC) et de grandes régions du tiers monde.

Il n'y a aucun doute que l'UE a été un des plus mauvais, si ce n’est pas le plus mauvais, transgresseur parmi les pays développés du principe du multilatéralisme dans le commerce international.

Un Acteur mondial

En raison de longues traditions politiques, dans lesquelles les biens publiques et la solidarité occupent une position dominante, et également de leur expérience collective de l'intégration, les Européens sont beaucoup plus disposés que d'autre grande puissance dans le système économique international, à savoir les Etats-Unis, pour envisager des règles et des institutions multilatérales pour l’organisation de l'interdépendance mondiale. Bien que, évidemment, la cohérence ait rarement été la principale caractéristique des comportements politiques et sociaux - et ceci s'applique également aux Européens – ici il semble y avoir un écart s’élargissant entre les deux côtés de l'Océan atlantique en ce qui concerne le multilatéralisme et les règles mondiales. Les Européens ont collectivement un rôle important à jouer en favorisant les institutions et les règles qui rendent la gouvernance économique mondiale plus efficace, à condition qu'ils préservent leur unité dans les négociations internationales.

La comparaison entre le commerce international et la finance internationale est la plus indicative : tandis que dans le commerce, il y a eu un système multipolaire pendant un certain temps, dans lequel l’ensemble régional européen a autant de poids que les Etats-Unis, dans la monnaie et les finances internationales, c’est certainement très différents, bien que les choses peuvent commencer à changer dès maintenant avec l'arrivée de l'euro. C'est le secteur où l'UE devrait s’attendre à développer dans les années à venir une réponse collective à la mondialisation et une position unifiée dans les institutions internationales et autres forums.

2- “The Role of the European Union in Global Financial Governance”(text 7)

By Brigid Gavin

United Nations University, Comparative Regional Integration Studies

Link : http://www.cris.unu.edu/Online%20papers/EU-fin-gov.pdf

Source analysis :

The mission of UNU-CRIS is to contribute towards achieving the universal goals of the UN through comparative and interdisciplinary research and training for better understanding of the processes and impact of intra- and inter-regional integration. The aim is to build policy-relevant knowledge about new forms of governance and co-operation, and to contribute to capacity building on issues of integration and co-operation particularly in developing countries.

Brigid Gavin is an Associate Research Fellow UNU-CRIS, she wrote this article in 2002. It shows the role of the European Union in global financial governance and that can be improved.

Summary

The successful completion of European monetary union (EMU) is the most significant historical event for the international financial system since the creation of the Bretton Woods system in 1944. The EU has a single currency and a sophisticated legal framework for financial stability in Europe. But the EU plays no role in global financial governance and there is no ‘European’ contribution to global financial stability.

The International Monetary Fund (IMF), which is at the pinnacle of global financial governance, is dominated by the G-7 countries (United States, Canada, Japan, United Kingdom, France, Germany and Italy). The G-7 countries have no systemic approach as each has its own national interest. It is dominated by the United States whose geostrategic interests sway financial policy – a trend that has been strengthened by the events of 09/11 last. Moreover, the G-7 countries lack legitimacy because they are not representative of either EU or IMF members.

The EU lacks a coherent policy for integrated trade and finance. The EU takes a strong proactive approach in global trade governance but has a passive reactive role in global financial governance. The EU is the largest trading partner of the developing countries but this trade is frequently disrupted by severe financial and currency crises – the collapse of Argentina is the most recent case. The EU is committed to developing regional economic integration among developing countries but financial contagion affects entire regions hammering trade as the turmoil of the Asian financial crisis showed in 1997-98. The EU is the largest donor of development aid but the efficiency of that aid can be distorted by IMF policies.

The present institutional arrangements are inadequate to give the EU a role in global financial governance. Any attempt to change this will meet with strong resistance from the Member States because they still largely control fiscal policy and supervision of financial institutions.

But economic globalisation has increased financial integration. It has also created important new linkages between trade and finance requiring greater coherence. The case for pooling of sovereignty in financial policy is fundamentally the same as in trade – the efficiency benefits outweigh the costs.

The EU already has a blueprint for the distribution of competences between the European Central Bank and the Council of Finance Ministers (ECOFIN). This system needs to be elaborated to include the Commission, the European Parliament and civil society. The EU should be empowered to respond to external financial crises. Macro financial assistance should be co-ordinated at the EU level for purposes of efficiency. The EU should speak with one voice in the International Monetary Fund. The EU-15, acting together as one unit would be the largest single shareholder. It would increase its decision making power and act as a countervailing power to the present dominance of the United States.

The EU should contribute to shaping the future global financial architecture. We don’t know what the outcome of the current debate will be. While the present window of opportunity is open, the EU needs to act as one unit to be effective.

Résumé:

L'aboutissement réussi de l’UEM est historiquement l’événement le plus important pour le système financier international depuis la création du système de Bretton Woods en 1944. L’UE a désormais une monnaie commune et un cadre juridique sophistiqué pour la stabilisation financière en Europe. Mais l’UE ne joue aucun rôle dans la gouvernance financière mondiale. Il n’y a pas de contribution « européenne » à la stabilité financière mondiale.

Le FMI, qui est au sommet de la gouvernance financière mondiale, est dominé par les pays du G7 (les EU, le Canada, le Japon, le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et l’Italie). Ceux-ci n’ont pas une approche systémique car chacun voit son propre intérêt national. En outre, le G7 est dominé par les EU dont les intérêts géostratégiques influencent la politique financière – une tendance qui s’est renforcée depuis les événements du 11 septembre dernier. De plus, les pays du G7 manquent de légitimité car ils ne sont pas représentatifs des membres de l’UE ou du FMI.

L’UE n’a pas de politique cohérente pour intégrer le commerce et la finance. Elle a une approche forte et proactive dans la gouvernance commerciale mondiale mais un rôle passif et réactif dans la gouvernance financière mondiale. L’UE est le plus important partenaire commercial des PVD mais ce commerce est fréquemment bouleversé par de sévères crises financières et monétaires ; la faillite argentine en est l’exemple le plus récent. L’UE s’est engagée pour le développement d’une intégration économique régionale entre les PVD mais la contagion financière affecte des régions entières, malmenant le commerce, comme l’a montré l’agitation de la crise financière asiatique en 1997-1998. L’UE est le plus grand donateur d’aide au développement mais l’efficacité de cette aide peut être faussée par la politique du FMI.

Les arrangements institutionnels actuels sont inadaptés pour donner à l’UE un rôle dans la gouvernance financière mondiale. Toute tentative pour changer cela rencontrera une forte résistance de la part des Etats membres. En effet, ceux-ci disposent encore largement du contrôle de la politique fiscale et de la supervision des institutions financières.

Mais la mondialisation économique a renforcé l’intégration financière. Elle a aussi créé d’importants et nouveaux liens entre le commerce et la finance exigeant une meilleure cohérence. Le cas pour la mise en commun des souverainetés dans la politique financière est fondamentalement la même que dans le cas du commerce : les bénéfices sont plus importants que les coûts.

L’UE a déjà un projet de répartition des compétences entre la BCE et le Conseil des Ministres des Finances (ECOFIN). Ce système a besoin d’être amélioré pour qu’il comprenne la Commission européenne, la Parlement européen et la société civile. L’UE devrait être autorisée à réagir face aux crises financières externes. L’aide macrofinancière devrait être coordonnée au niveau communautaire dans un souci d’efficacité. L’UE devrait parler d’une seule voix au sein du FMI. L’Europe des 15, en agissant ensemble comme un seul acteur, serait le plus important et le seul actionnaire. Elle améliorerait son pouvoir de prise de décision et agirait comme un contrepouvoir à l’actuelle prédominance américaine.

L’UE devrait contribuer à façonner la future architecture financière mondiale. On ne sait pas quelle sera le résultat de ce débat actuel mais tant que l’opportunité actuelle est ouverte, l’UE a besoin d’agir d’un seul tenant pour être efficace.

Translation

Le rôle de l’Union européenne dans la gouvernance financière mondiale.

L’un des principaux points d’achoppement du débat de la Convention européenne sur l’avenir de l’Europe porte sur le rôle de l’UE dans la gouvernance économique mondiale. Les principaux domaines d’intérêts comprennent la gouvernance commerciale internationale dans l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et la gouvernance financière internationale dans le Fonds Monétaire International (FMI). L’UE est un géant économique et peut exercer une influence considérable sur la mise au point de la future orientation de la gouvernance économique mondiale. Mais si l’UE joue un rôle de guide innovant, elle doit avoir une stratégie logique à la base de ses divers objectifs politique et des pouvoirs clairement définis pour la participation aux établissements multilatéraux globaux.

L' UE joue son rôle le plus important dans la politique commerciale extérieure. Depuis la création de la Communauté, la Commission a la compétence exclusive de mener les négociations dans le commerce international. Quand la Communauté parle d'une seule voix à l'OMC, elle a suffisamment de poids pour influencer de manière significative les conclusions des négociations commerciales. En revanche, l'UE est absente sur la scène financière internationale. Dans les institutions financières internationales, ce sont les pays G-7 (Etats-Unis, Canada, Japon, France, Allemagne Royaume-Uni et Italie) qui dominent la prise de décision politique. Avec l’achèvement réussi de l’Union économique et monétaire, qui est un événement historiquement plus important que l’effondrement du système de Bretton Woods en 1971 selon le professeur Robert Mundell, il est nécessaire de changer cet état des lieux. Il est temps pour l'UE de jouer un plus grand rôle sur la scène financière internationale.

Le besoin d’une cohérence entre le commerce mondial et la gouvernance financière

L'UE a adopté une approche proactive forte pour améliorer l’architecture du commerce mondial. Mais elle est absente de la discussion sur l'architecture financière mondiale. Ici, il y a un besoin de cohérence entre le commerce international et les finances. Cela a été reconnu dans constitution du FMI et de l'OMC. Plus récemment, il a été reconnu dans la Déclaration Ministérielle de Doha.

Nous convenons d'un examen, au sein d'un Groupe de travail sous les auspices du Conseil général, de la relation entre commerce, dette et finances, et de toutes recommandations éventuelles sur les mesures qui pourraient être prises dans le cadre du mandat et dans la sphère de compétence de l'OMC pour améliorer la capacité du système commercial multilatéral de contribuer à une solution durable du problème de l'endettement extérieur des pays en développement et des pays les moins avancés, et pour renforcer la cohérence des politiques commerciales et financières internationales, en vue de préserver le système commercial multilatéral des effets de l'instabilité financière et monétaire.

La libéralisation commerciale seule est insuffisante pour intégrer les pays en voie de développement dans l’économie mondiale. Elle doit être soutenue par des mesures structurelles au niveau national afin de créer la capacité nécessaire pour le commerce. Ainsi il est dans l'intérêt de l'UE d'assurer que le progrès accompli au niveau commercial ne soit pas miné par des politiques macro-économique et financières déstabilisantes. Le chaos argentin aujourd'hui et les remous provoqués par la crise financière asiatique en 1997-1998 ont montré de quelle manière le commerce et le développement économique ont été désorganisés par une mauvaise gestion financière.

Le FMI est actuellement au centre du débat sur la nouvelle architecture financière internationale. Les pays G-7 n'ont aucune approche systémique car chacun voit son propre intérêt national. Et ce groupe est dominé par les Etats-Unis dont les intérêts géostratégiques influencent la politique financière - une tendance qui a été renforcée depuis les événements de septembre dernier. D'ailleurs, les pays G-7 manquent de légitimité, car ils ne sont pas représentatifs des membres du Fonds. L'UE est maintenant une union monétaire avec une monnaie commune et un cadre juridique sophistiqué pour l'intégration financière, qui a fourni une stabilité financière en Europe. Mais il n’ y a aucune contribution « européenne » à la stabilité économique mondiale.

Le FMI est à au sommet de la gouvernance financière mondiale. Ses objectifs officiels, qui n’ont pas changé depuis la création système de Bretton Woods, sont de favoriser la coopération monétaire internationale, de faciliter l'expansion du commerce international, d’assurer la stabilité des devises étrangères et d'aider les pays membres dans la correction des problèmes de balance de paiements. Mais depuis 1971, quand le système de change à taux fixes de Bretton Woods s’est effondré, le FMI a élargi énormément ses compétences, ce qui a changé la nature de l'institution élaborée par les pères fondateurs.

L’expansion de la mission du FMI a conduit à une prolifération d’instruments politique parce qu’il s’est profondément impliqué dans la structure politique et économique des pays en voie de développement. De son mandat originel de surveillance des politiques macroéconomique établi dans l'article IV, le Fonds est devenu un acteur orientant les politiques d'ajustement structurel des pays en voie de développement. Ces politiques ont conduit à la réduction des dépenses nationales en matière de santé publique et d’éducation - qui sont les éléments essentiels du développement. Le prix Nobel de l’économie Amartya Sen considère le « Développement comme la Liberté » - conduisant à un plus large éventail de contraintes sociales, économiques et politiques, y compris la santé, l'éducation, l'oppression politique etc...

Le fonds a utilisé sa puissante position financière pour faire pression sur les pays asiatiques pour qu’ils adoptent de sévères mesures macro-économiques d'austérité en 1997-98 lorsque le contraire est absolument nécessaire, comme l’a fameusement commenté un autre prix Nobel de l’économie, Joseph Stiglitz. Ce qui a accompagné la disparition du « miracle économique asiatique » dans un certain nombre de pays et le bouleversement du commerce.

Le FMI a été au-delà de son mandat en exigeant la libéralisation des comptes de capital et la déréglementation des institutions financières dans les pays en voie de développement. Ceci a conduit à une série de crises financières sur les marchés émergeants, qui ont été suivis de graves récessions et par la contagion financière de régions entières. En outre, le Fonds a préconisé la privatisation des services du secteur public tels que l'eau et la santé publique et en invoquant une « bonne gouvernance ».

La stabilité macroéconomique est plus importante dans les pays en voie de développement et ceci peut conduire à un protectionnisme commercial et à une instabilité politique. Dans ses activités de surveillance, le FMI est véritablement préoccupé par l'inflation dans le cas où un gouvernement de pays en voie de développement recourt à la planche à billets pour financer un déficit budgétaire. Mais comme a dit Joseph Stiglitz, le FMI confond la fin et les moyens quand il donne un ` catégorie A' aux pays à faible inflation même si ce pays a doublé son taux de chômage et réduit ses dépenses de santé et d’éducation pour obtenir un budget équilibré. Pour la majorité des économistes, le contrôle de l'inflation et l'équilibre budgétaire ne sont pas des fins en elles-mêmes mais signifient plutôt la réalisation du but final de la croissance économique.

Le FMI joue également un rôle particulier au sujet de l'aide au développement d'outre-mer (ODA), qui doit être une préoccupation de l'UE car elle est le plus grand donateur de l'aide au développement dans le monde. Le Fonds refuse d'accepter que l’ODA puisse être compté comme source de revenu national parce qu’étant trop « instable ». Seule la taxe fiscale peut être comptée dans les recettes budgétaires finales. Mais selon des statistiques de la Banque Mondiale, tel que l’a souligné Joseph Stiglitz, l’ODA est en réalité plus stable dans les pays en voie de développement que la taxe fiscale. Mais, en utilisant l'argument d'instabilité, le FMI a suspendu les prêts à une partie des pays les plus pauvres au monde, comme l'Ethiopie. Et, en règle générale, d'autres créanciers suivent l’orientation du FMI quand il suspend les crédits. Ainsi au lieu d'augmenter l'effet de l'aide au développement des pays pauvres, le FMI l'a perverti.

- L'UE manque d'une politique cohérente pour l’intégration du commerce et des finances mondiaux

- L'UE a une approche proactive pour le commerce mondial mais une approche passive en ce qui concerne les finances mondiales

- L'UE est le plus grand donateur de l'aide au développement mais son efficacité est faussée par les politiques du FMI

- L'UE est le plus grand partenaire commercial des pays en voie de développement mais ce commerce est perturbé par des crises financières

- L'UE s’est engagée à développer l'intégration économique régionale parmi les PVD mais la contagion financière s’étend à travers des régions entières.

La libéralisation financière dans les pays en voie de développement est très risquée

Les crises financières, qui ont ébranlé les économies de marchés émergeantes, du Mexique en 1993-94, à la crise financière asiatique de 1997-98, en passant par le Brésil en 1999, et l’Argentine aujourd'hui, doit être un soucis majeur de l’UE. Tous ces pays sont d’importants partenaires commerciaux de l'UE. D'ailleurs, les économies émergeantes sont d’importants marchés pour l’exportation des services financiers des banques européennes. A cette fin, l'UE est au premier plan dans les négociations de l’OMC sur les services financiers. La contagion financière peut se répandre à des régions entières. L'UE favorise activement l'intégration économique régionale parmi les pays en voie de développement et poursuit des accords de libre-échange avec eux, comme par exemple le Mercusor.

Avec un tel enjeu, l'UE doit prendre des mesures plus fortes pour assurer la stabilité financière de ces pays.

Suivant le constat de la dernière décennie, les crises financières semblent maintenant être confinées dans les pays en voie de développement mais la contagion financière peut se propager régionalement comme cela c’est produit dans la crise financière asiatique de 1997-98. La libéralisation financière est plus déstabilisante pour les pays en voie de développement que pour les pays industrialisés ce qui est montré par la puissance des récessions qui se sont produites après la libéralisation financière, spécialement après la libéralisation externe des comptes de capital. La libéralisation financière crée habituellement a cycle de hausses et de baisses extrêmes. La baisse est plus longue que la hausse et ceci peut avoir un important effet négatif au niveau économique, politique et social. L'effet de baisse est beaucoup plus dur dans les pays en voie de développement et les effets sur les personnes les plus pauvres sont les pires car il n'y a aucun filet de sécurité sous forme de protection sociale.

Une crise financière peut résulter de la libéralisation financière - même dans les pays où il y a une stabilité macroéconomique. L’argument semble montrer que cette libéralisation financière contribue aux crises bancaires et monétaires. Par quels canaux ? La libéralisation interne peut conduire à une prise de risque excessif en l'absence de surveillance et de régulation adéquates. La libéralisation externe conduit à flux volatils de « capitaux flottants » qui peuvent déstabiliser la monnaie.

La grande question politique est de savoir si la libéralisation financière conduit souvent aux crises et que cette crise a la caractéristique d’être suivie d'une forte récession, est-elle pertinente? La plupart des économistes conviennent que bien que la libéralisation financière soit dangereuse à moyen terme, elle a des effets positifs à long terme en améliorant le secteur financier sous-développé des pays en voie de développement. Les questions principales concernent alors quels facteurs devraient être pris en compte pour rendre la libéralisation financière aussi sûre que possible ? Les facteurs suivants sont cruciaux.

- Ralentir - la libéralisation financière ne devrait pas être faite avant qu’une économique saine et qu’un cadre politique institutionnel soient en place

- Préparez les systèmes de protection sociale à agir en tant que filet de sécurité pendant les années de récession

- Flottant ou dollarisé ? Ces deux extrêmes ne fonctionnent en pratique. Il y a besoin de plus de flexibilité.

- Ordonnancement : franchir une étape à la fois. Les premières étapes sont le libre échange, la libéralisation interne accompagnée d’une régulation prudente des banques, avant de commencer la libéralisation externe.

L'UE offre une alternative à la libéralisation financière du FMI

Une avalanche virtuelle de mondialisation financière a eu lieu dans les années 90 sous la forme d’énormes flux de capitaux glissant à travers les frontières annonçant « la fin de la géographie ». Ceci a amené le FMI à une position de puissance sans précédent dans les relations internationales. Le FMI a rivalisé avec les Nations-Unies sur la scène internationale tandis que l'importance du trésor américain était aussi importante que celle du State Department. Les prétendus « consensus de Washington » de basés sur le son de l'argent, le libre échange et l’ouverture des marchés financiers, préconisés avec tellement de force par le FMI, étaient considéré comme les éléments essentiels pour le modèle des établissements capitalistes universels. C’était dans cette perspective que le FMI a adopté une politique active de la libéralisation du capital dans les pays en voie de développement se fondant sur une simple théorie économique.

Les pays en voie de développement ont des marchés financiers sous-développés et ont besoin d’un apport de capital pour financer leur développement. La libéralisation financière est un instrument permettant d’atteindre ce but. Dans la théorie, si un pays déréglemente les banques, le taux d'intérêt baissera et la quantité de crédit disponible augmentera de façon comparable. Mais beaucoup de choses peuvent mal tourner en pratique. Là où les pays en voie de développement s'embarquent sur la voie de la libéralisation financière sans avoir une régulation responsable appropriée en place, il est plus que probable qu’elle mènera à une série de faillites. Le résultat, qui sera une hausse des taux d'intérêt et un effondrement du crédit, dégrade davantage la situation déjà mauvaise des pays pauvres.

L'UE offre une alternative au modèle de libéralisation extrême du FMI. L'UE a maintenant initié un modèle réussi d’intégration monétaire régionale pour suivre l’intégration commerciale régionale. La création de l'Euro fait franchit une nouvelle étape. Une monnaie unique régionale offre une modalité alternative de taux de change au panel de régimes existant - qui ont mené au décalage entre la situation économique et les relations de change des devises et à des crises monétaires – du système modulable de Bretton Woods, aux taux des change flottant, à la dollarisation dans les années 90. Lors d’un discours au Centre d’études des politiques européennes l’année dernière, Robert Mundell a affirmé que la création de l'Euro pourrait préparer le terrain à une devise mondiale. Une économie mondiale a besoin d'une devise mondiale. Les trois principales devises mondiales, le dollar, l'euro et le yen, devraient être fixés en vue d'une devise du mondiale.

L'UEM a offert une issue aux crises monétaires, qui ont perturbé le système monétaire européen (SME) depuis les années 70. L'engagement politique pour l'union monétaire a agi comme un puissant stimulant sur les Etats membres pour se conformer aux rigoureux critères de convergence sur l'inflation et les déficits budgétaires qui sont à la base de l’UEM. La lutte pour aboutir au succès macroéconomique est devenu une source de fierté et d'honneur national qui pourraient être comparés au succès de l’équipe nationale de football dans la coupe européenne - mais ça marche!

Un modèle plus sûr de libéralisation financière

La libéralisation financière dans l'UE était un processus lent et progressif. Les pays européens sont devenus riches sans la libéralisation des marchés financiers. Ce fait dément l’insistance du FMI sur le lien entre la libéralisation financière et la croissance économique dans les PVD durant les années 90. En fait, les pays européens défient également l'orthodoxie du FMI sur la convertibilité des comptes courants après la guerre. Ce n’est pas avant 1958, après la création de la Communauté et la normalisation du commerce européen, que les pays européens ont accepté la première étape dans la libéralisation financière – la convertibilité des comptes courants.

Bien que le Traité de Rome a considéré que la mobilité du capital était essentielle pour le fonctionnement idoine du marché commun, beaucoup de pays ont maintenu d’importantes restrictions jusqu’aux années 1980. La libéralisation financière sur le marché intérieur, qui a été entrepris à la fin des années 80, était un processus parallèle à une libéralisation et à une régulation responsable des institutions financière. La libéralisation financière et la mobilité du capital dans l'UE ont été soutenues par des régulations harmonisées pour assurer la stabilité du système financier. Les risques liés à la libéralisation financière ont été réduis au minimum par un ensemble de régulation responsable pour prévenir le cycle de croissance-récession si typique de la libéralisation financière. Ainsi l'UE a créé un modèle de libéralisation financière nettement plus sûr que celui du FMI. Il serait le modèle le plus approprié pour les pays en voie de développement.

- Le modèle européen de libéralisation financière est le plus approprié pour les pays en voie de développement

- Le modèle de l'UE de gouvernance financière, qui est un mélange optimal de libéralisation et de régulation responsable, est approprié comme modèle mondial.

- L'UE a lié la stabilité macroéconomique du taux de change avec la stabilité microéconomique financière. C'est un modèle approprié pour l'intégration économique régionale parmi les pays en voie de développement.

- La monnaie commune de l’UE offre un nouveau modèle de stabilité du taux de change.

L'UE ne joue aucun rôle dans la gestion des crises financières

Ces dernières années, il y a eu une quantité importante de volatilité financière dans l’économie mondiale. La source de l’instabilité financière a été externe à l'UE. Bien que l'UE a mis au point une structure complète de régulation financière dans le marché intérieur, elle a été complètement absente dans la gestion des crises financières externes - même dans le cas de la Turquie qui est un pays stratégique dans sa propre sphère d’influence. L'UE n’a pas la compétence exclusive dans les finances externes, ainsi les Etats membres s’occupent des crises en accord avec leurs propres intérêts nationaux. Il n'y a aucune approche cohérente « européenne ».

C'est un manque important de la politique de l'UE dans la gouvernance économique mondiale. Le commerce et les finances sont devenus inséparables de sorte que le commerce inter-temporel est un composant essentiel de l'intégration des pays en voie de développement dans l'économie mondiale. L'UE favorise les règles sur l'investissement direct à l’étranger (IDE) et la libéralisation des services financiers dans l’OMC et dans des négociations bilatérales dans le but d'obtenir un plus grand accès au marché des économies émergeantes. Mais l'incapacité de l'UE à jouer un rôle dans la gestion des crises financières, ou à fournir une aide financière macroéconomique, comme par exemple en Argentine aujourd'hui, est une faiblesse importante dans toutes les positions prises par l’UE lors de négociations

Les arrangements institutionnels actuels sont inadaptés pour attribuer à l’UE un rôle dans la gestion des crises financières. N'importe quelle tentative pour changer cela rencontrera une forte résistance de la part des Etats membres parce qu'ils contrôlent toujours en grande partie la politique fiscale et la surveillance des institutions financières. La mondialisation économique a non seulement augmenté l’intégration financière ; mais elle a également créé de nouveaux liens importants entre le commerce et les finances qui exigent une plus grande cohérence. Mettre en commun la souveraineté de la politique financière est aussi fondamental que dans le cas du commerce ; l’efficacité des avantages est supérieure aux coûts.

L'UE et la réforme de l'architecture financière internationale

Comment l'UE peut-elle contribuer à modeler la future architecture financière mondiale? Nous ne savons pas quels seront les résultats de la discussion en cours. Mais tant que cette opportunité reste ouverte, l'UE devrait agir comme un seul corps pour réaliser cette réforme si nécessaire.

Le mandat originel du FMI ne lui avait donné aucun rôle dans la gestion des crises financières causé par des mouvements de capitaux. L'article VI de l’Accord établit que les ressources du FMI ne peuvent être employées "pour palier à une important ou durable sortie de capital ". Mais depuis les années 60, les ressources du Fonds à cette fin ont augmenté exponentiellement. Depuis 1962, quand l’Accord général d’emprunt a été établi, les ressources ont été multipliées au moins par dix atteignant 6 milliards de DTS (droit de tirage spécial pour les préteurs monétaires), à environ 60 milliards de DTS en 1997 avec le nouvel Accord général d’emprunt mis en place. La taille sans précédent des accords de sauvetage coordonnés par le FMI dans les années 90 est montré dans le tableau 1.

En agissant efficacement en tant que prêteur de dernier recours, et en prenant des pouvoirs pour la libéralisation et la surveillance des marchés financiers, le FMI est devenue quasiment la banque centrale mondiale ce qui n’était pas dans l’intention ses pères fondateurs. Le FMI est devenu une institution dirigée par les pays (prêtant) industrialisés au service des pays (empruntant) en voie de développement. Ce qui n'était pas l'intention des pères fondateurs du FMI. Et elle soulève une importante question politique au sujet de la légitimité démocratique. Le FMI a été prévu pour protéger les créanciers dans les pays industriels autant que des emprunteurs dans les pays en voie de développement. Ceci soulève des questions importantes aussi bien quant à l'utilisation de l'argent des contribuables que les risques pour le moral et les risques systémiques.

La crise financière asiatique fut un tournant dans la gouvernance financière mondiale. Le FMI a commencé à faire des reformes mais il y a de toujours beaucoup de chemin à parcourir. L'action du Fonds sur la libéralisation du capital est finie. Un nouveau groupe de direction, le G-20, composé d’importantes économies de marchés émergeantes aussi bien que de pays industriels, a été crée. De nouveaux mécanismes de financement pour des situations de crise sont disponibles mais à des taux d'intérêt plus élevés pour atténuer le problème de risque moral. Cependant, la tant vanté « facilité de crédit conditionnelle » pour des situations de secours est dans une impasse problématique; il n'a pas été encore employé parce que les pays craignent que son emploi provoquerait le signal d’alarme sur les marchés financiers. Les Nations Unies essayent de réduire le mandat du FMI à la prévention des crises et d’obtenir que le FMI sorte du financement à long terme des pays en voie de développement.

L'UE devrait agir d’une seule voix sur les problèmes clés qui doivent être décidées

- Comment la mission principale du FMI pourrait-elle être redéfinie ?

- Comment la prise de décision peut-elle être rendue plus représentative ?

- Comment peut-on éliminer le déficit démocratique ?

- Comment les marchés financiers seront-ils régulés à l'avenir ?

- Comment les systèmes de taux de change seront-ils contrôlés ?

- Comment les créanciers privés seront-ils dédommagés?

- Est-ce que des formes d'un système international de faillite peuvent être établie ?

- Comment le FMI peut-il devenir une institution efficace pour la réduction de la pauvreté ?

- Comment traiter les futures crises financières ? (L’histoire des crises financières de Kindleberger prouve qu'elles sont aussi anciennes que l'herbe)

- Comment le problème de la dette pour les pays les plus pauvres sera-t-il résolu ?

- Comment l’amélioration de la cohérence entre le FMI et l'OMC sera-t-elle réalisée ?

L'UE a déjà un modèle pour la répartition des compétences entre la Banque centrale européenne et le Conseil des ministres des finances (Ecofin). Ce système a besoin d'être modifié pour comprendre la Commission et le Parlement européen. L'UE devrait être autorisé à répondre aux crises financières externes. L’aide macrofinancière devrait être coordonnée au niveau de l’UE à des fins d'efficacité. L'UE devrait parler d'une seule voix dans le Fonds monétaire international. L'UE des 15, agissant ensemble comme une unité, serait le seul grand actionnaire. Elle augmenterait son pouvoir de décision et agirait comme une puissance alternative à la domination américaine actuelle. Lors de la plus récente réunion annuelle du FMI et de la Banque mondiale cette année, les Européens ont été intimidés une fois de plus par les Etats-Unis - cette fois sur la question des subventions d'investissement contre des prêts et sur quelle durée de financement le développement sera organisé. Il est temps que l’UE se lève et compte dans la négociation actuelle sur l’avenir du FMI.

Conclusion

In this dossier, we highlighted the conception of European Governance which tends to promote democratic legitimacy by implying a wide part of civil society in decision-making.

Indeed, this conception aims to adapt Europeans policies to various situations within the Member States. Even if the tools of European Governance are not yet efficient and the various European actors must adapt their behaviour to those modes of governance, the UE has developed an ambitious conception of the governance.

Apparently, this political conception seems to be in opposition with the liberal conception of the WTO and the IMF.

According to Professor Snyder, the sites of governance are in interaction. Mr Snyder has a real liberal conception of governance, based on economical aspects. We saw that the different sites modified the European laws, for example the quotas of toys in China.

It’s also a liberal conception of governance which is applied in international economic institutions, namely the WTO and the IMF. Indeed, we saw that economical measures imposed by the IMF to developing countries were not effective (it’s an euphemism) and undid the European aid politic which promoted an other form of governance.

However, the European Union can influence the various internationals sites and promote its own conception of governance, as we saw it in the participation of the EU to the reforms of the WTO’s governance.

Indeed, in the WTO, the EU is important and influential but it is not really the case in the IMF. In this area, the EU must be more effective. It must have a single representation ensuring that its negotiating power is commensurate with its collective weight (like in the WTO).

The EU, as a novel site of governance, has the capacity to become the main one which could influence the others and so, promote its own conception of democratic legitimacy in sites where it is lacking.

Glossary

Anchor : point d’ancrage

Arguably : discutable, contestable

To assesse : évaluer

Autopoiesis : autocréation

Bargaining : marchandage, négociation

To bedevil : perturber, tourmenter

Behalf : au nom de

To belie : détourner, cacher; démentir

Binding : liant, obligatoire

Blueprint : croquis, plan

To blur : brouiller, troubler

To bully : brutaliser, rudoyer, intimider

Bundle : association, paquet

To comprise : inclure

Counterfeit : contrefaçon

To counterwail : contrebalancer

Decision-making : prise de décision

Disprepancy : un désaccord

Dispute settlement procedures : procédures de règlement des différends

To embed : encastrer

To embody : incorporer ; personnifier, incarner

To enact : décréter

To empower : autoriser

To enhance : agrandir, rehausser, accrroître

Footwear : chaussure

To fulfil the obligation : remplir une obligation

To gear : installer, adapter

Glassware : article de verrerie

Glove : gant

Grant : subvention

Hike : augmentation, advancement

Hint : un conseil, une suggestion

Imo’s : in my opinion

To impose : taxer

Indebtedness : endettement, dette

Inward : intérieur

Logjam : impasse, barrage, fermeture

Monitoring : surveillance, contrôle

Merger : fusion

To mislead : induire qqn en erreur, tromper, dévoyer

To mitigate : atténuer, soulager

Mismatch : une disparité

To neglect : négliger, manquer de

Pellet : granule, gélule

Pooling : coincidence

Reluctance : une réserve, une réticence

To retail : vendre au détail

Retailer : détaillant

SDR’s, special drawning rights : droits de tirage spéciaux

Shared : partagé

Shareholder : actionnaire

Shortcoming : défaut, imperfection, point faible ; manque, déficit

To sketch : dessiner, esquisser

Sourcing : sourçage

To splinter : fragmenter en éclat

To squeeze : presser, serer

To strand : échouer, se bloquer

Subsidiary : filiale

To substantiate : démontrer, confirmer, affirmer

Sway : influence

Tableware : articles de table

To tackle a policy : entreprendre une politique

Taxpayer : contribuable

To tinker : bricoler

To undermine : ébranler, miner, saper

To undo : défaire, dénouer, ouvrir, annuler, détériorer

Uneven : inégal

To uphold : soutenir, maintenir, confirmer

Vacuum : vide

To vaunt : se vanter de

Wholesaler : grossiste

Wide-ranging veto power : un droit de véto étendu

To wield : exercer (influence)