NGOs and the environment : from knowmedge to action.

By Sheila Jasanoff.

Third World Quarterly, vol 18, N°3, pp 579-594, 1997.

This is the translation of the last part of this article which deals with the fact that NGOs are and could be an even greater component in the implementation of environmental policies at the national and international levels.

Acquisition de savoirs et politques de souveraineté. 

Dans un modèle de gouvernance globale ressemblant au système circulatoire, on pense parfois que les ONG fonctionnent comme des capillarités, c’est-à-dire qu’elles exécutent le même mandat que les principaux vaisseaux sanguins, mais à une échelle plus restreinte. Il semble certain, au vu des exemples précédents, que les ONG environnementales, petites ou grandes, sont particulièrement adaptées pour exécuter des « micro » fonctions répétées et sur le terrain, telles que rassembler des échantillonages, effectuer des mesures, organiser des mobilisations contre ceux qui portent atteinte à l’environnement, éduquer les populations à la base et apporter une aide provisoire. Néanmoins, même ces activités au niveau communautaire sont susceptibles d’interférer avec les politiques (dans les différents sens du terme) de différentes manières : elles complétent des théories scientifiques existantes portant sur les phénomènes naturels grâce aux connaissances locales ; elles diffusent, et si nécessaire traduisent, les informations sur l’environnement provenant de bases de données nationales et internationales ; elles mettent en lumière des cas récurrents de violations et manquements qui devraient être transmis au niveau international ; elles reformulent les paradigmes de la politique dominante pour prendre en compte les incertitudes sociales et scientifiques ; et, de façon plus polémique, elles soulignent les orientations spécifiques et culturellement conditionnées – voire les pathologies- des régimes environnementaux (par exemple, l’insistance sur une mégafaune charismatique lors de la mise en œuvre du CITES [la convention sur le commerce international des espèces menacées de la flore et de la faune sauvage]. Sur tous ces points, les ONG agissent proactivement en tant qu’initiatrices créatives de politiques, et non pas comme des agents passifs à la solde de dirigeants situés à un degré plus élevé de la hiérarchie politique.

L’analogie avec le système circulatoire est encore plus inappropriée si l’on ajoute l’Etat dans ce tableau, puisque, sur de nombreux problèmes concernant la gestion de l’environnement, les intérêts des ONG vont à l’encontre de ceux des autorités étatiques. Avec la mondialisation des politiques et du savoir environnemental, il est plus que probable que les OIG [organisations internationales gouvernementales] et les ONG s’alignent sur une question écologique face aux gouvernements nationaux, créant ainsi de possibles théâtres de conflit. Les cas précédemment présentés donnent une idée de ce processus. Dans leur effort d’éducation, de mobilisation et de pression pour un changement de politique, les ONG bénéficient bien souvent du soutien des OIG pour combattre l’indifférence du niveau national. Même la collecte d’informations scientifiques et médicales supposées neutres devient une affaire délicate puisqu’elle dévoile l’incapacité de l’Etat, elle crée des obligations (par exemple des demandes de compensation) que l’Etat ne veut pas ou n’a pas les moyens d’honorer, elle interfère avec des intérêts économiques en connivence avec l’Etat, ou entre en opposition avec l’orthodoxie scientifique des organismes d’experts ayant le soutien de l’Etat, comme cela c’est produit à Bhopal à propos de la controverse sur le Thiosulfate.

Tout ceci laisse à penser qu’il existe, dans la structure institutionnelle, une marge d’amélioration en matière de collaboration ONG-Etat-OIG dans le domaine de l’action environnementale. Attendre qu’une autorité plus cohérente se développe au niveau supranational, comme le soutien énergiquement Sand, n’est pas une solution plausible. Une voie plus prometteuse serait d’engager la totalité des ressources institutionnelles – gouvernementales ainsi que non-gouvernementales et intergouvernementales- pour augmenter les perspectives d’acquisition de connaissances et réduire le potentiel de conflits interorganisationnels. Quelles sont quelques unes des mesures pouvant être prises pour aller dans ce sens ?

L’acquisition de connaissance décentralisée.

L’expérience des deux dernières décennies en matière de gestion globale de l’environnement a éveillé un extraordinaire intérêt pour le thème de l’acquisition des connaissances. Cette préoccupation reflète d’une part une prise de conscience du fait que notre conception des problèmes environnementaux et notre compréhension des causes et des conséquences qui lui sont apparentées sont toujours à l’état embryonnaire et susceptibles de changer rapidement grâce à de nouveaux investissements massifs dans la création de connaissance. D’autre part, la prolifération des accords environnementaux internationaux et, en conséquence, la divulgation d’opinions et de valeurs profondément divisées sur l’écologie qui lui sont associés, suscitent un intérêt pour l’acquisition de connaissances. Dans de nombreuses parties du monde on a pris conscience que la recherche d’une coexistence pacifique pourrait bien dépendre de la manière dont les sociétés humaines vont apprendre effectivement à gérer leur interdépendance environnementale.

En tant que catalyseurs de l’apprentissage environnemental, les ONG offrent une alternative de poids au modèle standard d’acquisition et de diffusion « par le haut » des connaissances en sciences naturelles. Elles complètent de façon cruciale le rôle plus largement reconnu des élites techniciennes et gestionnaires pour la construction de communautés épistémiques et la mise en place d’une coordination des politiques internationales. Les ONG, tout d’abord, peuvent avoir accès aux domaines de l’expérience et de la compréhension locales, et peuvent offrir des modèles alternatifs pour un environnement sain et pérenne, ce qui reste bien souvent en dehors du champ de la science plus institutionnalisée. Elles consituent donc un vecteur permettant de faire émerger le savoir depuis la base – une tâche nécessaire vu l’extrême hétérogénéité des écosystèmes et des interactions entre êtres humains et environnement.

Cependant, les savoirs recueillis par les ONG devront passer par des processus de validation et de standardisation, voire de traduction dans un langage mathématique ou scientifique, dans le but de faire autorité en dehors de leur lieu d’origine. C’est là que les OIG (ainsi que les institutions étatiques) pourraient apporter une aide décisive. Les normes d’exécution et les orientations techniques doivent souvent être développées de manière ad hoc pour répondre à des défis particuliers, comme c’est le cas pour les suites d’un désastre. Les OIG pourraient jouer un rôle majeur dans la légitimation du travail scientifique des ONG si elles se tiennent à l’écoute de certaines questions les concernant et disposent de méthodes pour y répondre. Par exemple – vu l’importance du travail de cadrage institutionnel dans le processus de construction d’une crédibilité scientifique- des arrangements en matière de collaboration pour la surveillance de l’environnement pourraientt requérir la création d’un corps consultatif d’experts pour guider le protocole de développement, aider à la récolte de données et à leur conservation, proposer une analyse critique, et aider à l’interprétation et à la diffusion des découvertes. Les OIG pourraient également conserver, rendre disponible et périodiquement raffraichir des banques de données pertinentes d’experts et de services d’experts, tels que les organisations de scientifiques et de physiciens dans l’intérêt du public. Enfin, l’appui des OIG pourrait en partie compenser le manque de ressources qui contribue à fragiliser le leadership et les performances peu fiables de la plupart des ONG du monde, qui sont de plus petite taille et ont moins d’expérience.

Au-delà de la souveraineté.

L’émergence et l’influence de réseaux et de communautés épistémiques au niveau infra-étatique ont été pointées du doigt par de nombreux observateurs des régimes environnementaux internationaux. Dans la plupart des cas toutefois, l’analyse de ces communautés épistémique n’a pas été à la hauteur du défi que ces constellations d’acteurs pourraient poser à la souveraineté des Etats. Il est largement accepté que les communautés épistémiques écologiques seraient composées à la fois des bureaucraties nationales chargées de responsabilités en matière d’environnement et d’ONG souscrivant à un ensemble de valeurs et de définitions partagées. L’expérience des ONG dans leur activité de protection de l’environnement nous donne une image moins rassurante. A la fois les experts, les ONG multinationales et les ONG organisées à la base, ont parfois rencontré une violente opposition de la part des autorités étatiques. Leur alliance, si elle a lieu, avec des agences nationales chroniquement faibles leur offre une protection insuffisante.

Le renforcement des liens entre OIG et ONG devrait renforcer la voix et l’autorité de ces dernières, ainsi que leur stabilité institutionnelle et la pérénité de leurs objectifs ; mais cela ne résoudra pas la situation conflictuelle entre l’Etat et les ONG dans lequel la plupart d’entre elles doivent évoluer. La réalité est telle que les ONG, au moins à court terme, ont besoin des Etats pour exécuter et légitimer leur savoir, leur vision du monde et les politiques qui ont leur préférence. Assistées par le fax et internet, et relativement exemptes d’engagement idéologique à défendre, les ONG environnementales ont construit avec un succès énorme des réseaux au-delà des frontières étatiques. Mais ces développements réaffirment à différents degrés la proposition selon laquelle « toute politique est locale ». L’essor international du célèbre mouvement indien Chipko nous en livre un exemple instructif. Dans ce cas, il s’agissait avant tout d’une initiative environnementale locale, organisée pour protéger des ressources locales, dont les préoccupations ont semblé s’étendre au monde entier. Le mouvement a engendré des actions qui pourraient être réinterprétées comme des symboles de la pensée globale par des acteurs poursuivant des buts politiques différents dans des lieux éloignés de l’Inde ; et pourtant il était né des oppositions caractéristiques de l’Inde et a dû triompher dans son contexte immédiat pour pouvoir avoir une influence plus vaste.

Si passer outre les Etats n’est pas la solution, alors que peuvent faire les OIG pour encourager la coopération entre les autorités étatiques et les ONG sur les problèmes environnementaux ? Améliorer la communication et la participation formelle, de préférence sur la base des régimes internationaux comme c’est le cas du CITES, est sans aucun doute un début de solution. Dans de tels forums, un nombre plus grand d’Etats devraient être amenés à prendre en compte ce que les régulateurs environnementaux nord-américians, par exemple, ont récemment commencé à reconnaître : qu’un système effectif de gestion de l’environnement demande une transformation constante des engagements de politiques nationales et des cadres concernant les problèmes émergeants locaux ou translocaux. L’analyse scientifique des risques environnementaux, selon un rapport du Conseil National de la Recherche des Etats-Unis (US National Research Council), devrait donc être intégrée à des formes de délibération qui engagent les citoyens et les ONG. Une analyse du haut vers le bas, sans délibération horizontale, amènerait trop souvent à s’occuper de faux problèmes.

Selon une analyse récente de l’apprentissage environnemental, une condition préalable essentielle est « l ‘absence de différences politiques irréconciliables entre les pays membres dominants ». Comme si cela ne représentait pas un objectif assez décourageant, il faut ajouter que des conflits insolubles entre les communautés épistémiques des acteurs étatiques et non étatiques rend l’action encore plus difficile. L’explosion des sciences de l’environnement ces dernières années, et leur diffusion à de nouveaux acteurs de plus en plus nombreux, pour compliquer le tout, a exacerbé l’intensité du conflit technique. De plus grandes connaissances semblent ne faire que révéler des zones d’incertitudes jusque là insoupçonnées, donc l’accroissement de la compréhension scientifique finit par miner l’autorité même de la science. Le sociologue allemand Ulrich Beck se réfère à ce processus auto-destructeur comme à une « modernisation reflexive » dans sa thèse référence selon laquelle le risque- d’avantage, disons, que la classe, la race ou la famille-fonctionne désormais comme la force organisatrice dominante de nos sociétés contemporaines. La quête de la construction des « communaitées imaginées » d’Anderson face à ce fond de contestation est une entreprise délicate pour les écologistes, qui doivent entrer en compétition avec les Etats et les lobbies (groupes de pressions) des industries qui contrôlent considérablement plus de ressources et les déploient souvent à des fins très différentes. La collaboration avec les OIG peut aider à rectifier ces inégalités et à procurer aux ONG des opportunités structurées pour faire intervenir leur discours critique mais essentiel dans les discours émergents d’une société civile globale.